Introduction

« Libérez Kossyam[1] ! », « Roch dégage ! », « trop c’est trop ! ». Tels étaient les principaux slogans scandés par des manifestants le 27 novembre 2021 à Ouagadougou, la capitale du Burkina Faso. Plus tard, le 21 janvier 2022, Yéli Monique Kam, présidente d’un parti d’opposition, appelle l’armée à « prendre ses responsabilités » face à la crise sécuritaire[2]. Ces acteurs invitaient l’armée de façon plus ou moins déguisée à prendre le pouvoir. Pourtant, le président burkinabè Roch Marc Christian Kaboré venait d’être réélu au premier tour lors de l’élection présidentielle du 22 novembre 2020 (Saidou & Bertrand, 2022). Il sera renversé le 24 janvier 2022 par le lieutenant-colonel Paul-Henri Sandaogo Damiba. Ce dernier sera renversé à son tour le 30 septembre 2022 par le capitaine Ibrahim Traoré[3]. Le Mali, autre pays sahélien en crise, a également connu un coup d’État le 18 août 2020 contre le président Ibrahim Boubacar Keïta, réélu en 2018 pour un second mandat. Plus récemment, le 26 juillet 2023 au Niger, le général Abdourahamane Tiani a renversé le président Mohamed Bazoum, élu pour un premier mandat en avril 2021[4]. Ces coups d’État ont ceci en commun qu’ils ont été perpétrés dans un contexte d’insécurité[5] et de « crises enchevêtrées » (Olivier de Sardan, 2023 ; Bagayoko, 2021 ; Englebert & Lyammouri, 2022). Ces ruptures de l’ordre démocratique posent la question de la capacité de la démocratie à gérer la crise sécuritaire. Peut-on y voir une cohabitation impossible entre démocratie et insécurité ? Autrement dit, la démocratie serait-elle inapte à réguler l’insécurité ?

En science politique, le concept de démocratie était pendant longtemps appréhendé selon une conception minimaliste (Schumpeter, 1972 ; Mair, 2011). Un courant maximaliste s’est développé en attirant l’attention sur des aspects tels que l’égalité et la participation (Mayer, 2010). Une littérature plus récente met l’accent sur la qualité de la démocratie abordée en termes de procédures, de contenu et de résultat (Diamond & Morlino, 2004). La démarche théorique de cet article consiste à saisir la démocratie dans sa pluralité à partir de ses dimensions électorale, participative, consensuelle, délibérative et libérale (Pilet & Tomini, 2018, p. 171). L’ordre démocratique désigne l’existence d’institutions politiques établies selon la Constitution et conformément aux principes de convergence constitutionnelle édictés par la Communauté économique des États d’Afrique de l’Ouest (Cedeao)[6]. La stabilité de cet ordre démocratique face à l’insécurité est mesurée par le maintien ou non de ces institutions notamment celles gouvernementales, parlementaires et judiciaires. Il y a rupture de l’ordre démocratique lorsque des dirigeants élus (président de la République, députés) sont destitués et remplacés par des dirigeants non élus, civils ou militaires. Le concept d’insécurité est abordé ici par le prisme du terrorisme qui se définit comme le recours à la violence par des groupes armés irréguliers en vue d’atteindre des objectifs politiques (Collins, 2016 ; Hampson, 2008). Cette violence politique relève des « nouvelles guerres » (Kaldor, 2006) de par son caractère asymétrique et transnational (B. Lutz & J. Lutz, 2016, p. 313).

Le terrorisme constitue un nouveau test pour les régimes issus de la « troisième vague de démocratisation[7] » en Afrique (Villalon & Idrissa, 2020 ; Loada & Weathly, 2014 ; Bratton & Van de Walle, 2002). Déjà, ces processus de démocratisation ont connu un reflux vers la fin des années 1990 avec l’émergence des « régimes hybrides » (Coman, 2018 ; Diamond & Plattner, 2010 ; Diamond, 2002), ouvrant la voie à la « troisième vague d’autocratisation » (Alizada et al., 2021 ; V-Dem Institute, 2023). Dans le Sahel, ce recul de la démocratie a été accentué par le terrorisme depuis une dizaine d’années et plus récemment par la crise du Covid-19[8] (Landman & Di Gennaro Splendore, 2020 ; Rapeli & Saikkonen, 2020 ; Maltosa, 2021). La littérature sur les liens entre démocratie et sécurité a été dominée par la thèse libérale selon laquelle « les démocraties ne se font pas la guerre » (Navari, 2008). Plusieurs travaux ont discuté cette thèse, tantôt pour la corroborer, tantôt pour la nuancer, voire la remettre en cause (Doyle, 1986 ; Paris, 2009, pp. 40-51). Selon Rummel (1997), les démocraties sont moins enclines à connaître des conflits violents internes[9]. Pour Piccone (2017a), les démocraties fragiles ont tendance à enregistrer plus de crimes que les démocraties et les autocraties consolidées. Alors que dans les États et démocraties consolidées comme les États-Unis et le Canada, le terrorisme a conduit à la restriction des libertés démocratiques (Daniels et al., 2001), dans les États sahéliens, c’est l’ordre démocratique même qui est menacé par ce défi sécuritaire.

Si le terrorisme dans le Sahel a été analysé selon diverses perspectives (Bagayoko, 2021 ; Bukarti, 2023 ; Idam & Emeh, 2022), ses implications sur la démocratisation restent insuffisamment explorées dans une perspective comparative. Cet article se propose de contribuer à combler cette lacune à travers une analyse des cas du Niger, du Nigeria, du Mali et du Burkina Faso sur la période 2010-2023. Ces cas présentent des similitudes et des contrastes. En effet, depuis une dizaine d’années, la démocratie au Nigeria et au Niger s’accommodait de l’insécurité avant que ce dernier pays n’entre dans une transition militaire en 2023. En revanche, au Mali, l’insécurité a déjà entraîné trois coups d’État depuis 2012, alors que le Burkina Faso en a enregistré deux dans la seule année 2022[10].

Cet article a été rédigé à partir de données issues d’une revue de la littérature et d’une série de rencontres scientifiques. Pour le premier point, la littérature analysée porte sur la démocratisation, les liens entre la démocratie et l’insécurité et le terrorisme dans le Sahel. Sur le second point, il s’agit de la synthèse personnelle des débats lors de quatre rencontres scientifiques au cours desquelles nous avons présenté des communications sur la démocratie et l’insécurité. La première rencontre a été le colloque sur les régimes de transition organisé le 5 février 2022 à Ouagadougou par un consortium d’organisations de la société civile[11]. La seconde rencontre a été le Congrès interdisciplinaire d’études africaines (COAFRO) organisé du 26 au 27 mai 2022 à Cluj-Napoca en Roumanie[12]. La troisième rencontre a été le séminaire sous-régional sur les élections en temps de crise organisé du 7 au 9 décembre 2022 à Ouagadougou par la Commission électorale nationale indépendante (CENI). La quatrième rencontre a été le colloque régional organisé par l’Institut pour la gouvernance et le développement (IGD) à Ouagadougou du 13 au 15 décembre 2022. Les débats avec les chercheurs en sciences sociales et juridiques, les experts en sécurité et les praticiens du jeu politique et électoral ont permis d’affiner l’analyse.

L’argument central de cet article est qu’il n’y a pas d’antagonisme insurmontable entre insécurité et démocratie. La démocratie s’accommode de l’insécurité d’une part, parce que les acteurs développent des stratégies d’adaptation et, d’autre part, parce que la démocratie elle-même contribue à réguler la crise. Cependant, l’intensité de l’insécurité met la démocratie à rude épreuve lorsqu’elle amenuise la capacité des États à organiser des élections acceptables et à tenir l’armée hors de l’arène politique. En clair, tout en étant possible, la cohabitation entre démocratie et insécurité reste tumultueuse.

Une cohabitation possible

On peut soutenir l’argument selon lequel la démocratie et l’insécurité peuvent cohabiter dans certaines conditions. Les deux ne sont pas incompatibles même si dans la durée, il n’est pas aisé pour la démocratie de se consolider dans un contexte d’insécurité à haute intensité. Plusieurs exemples illustrent la capacité de la démocratie à s’accommoder de l’insécurité. La démocratie se maintient d’une part parce qu’elle arrive à domestiquer les crises sécuritaires, et de l’autre parce qu’elle contribue par ses instruments à les réguler.

La domestication de l’insécurité

L’expérience de certains États sahéliens montre que la cohabitation est possible entre démocratie et insécurité. Les régimes démocratiques sont équipés pour domestiquer l’insécurité. Cependant, leur résilience face à l’insécurité est tributaire de la capacité des acteurs du processus électoral à ajuster non seulement leurs pratiques mais aussi à réformer les règles du jeu politique.

L’adaptation des stratégies électorales

Dans les contextes d’insécurité, les acteurs des élections développent de nouvelles stratégies pour s’adapter. Ces stratégies permettent de domestiquer l’insécurité et de préserver l’ordre démocratique. Le cas de l’insécurité déclenchée par le groupe Boko Haram dans le bassin du lac Tchad l’illustre parfaitement (Cold-Ravnkilde & Plambech, 2015). Le Nigeria d’où est partie l’insurrection a pu organiser des élections fédérales en 2015, 2019 et 2023 malgré le chaos sécuritaire. Pour les élections de 2023, la commission électorale a créé des centres de vote spéciaux (IDP voting centers) permettant de faire voter les personnes déplacées internes dont le nombre n’a cessé de croître depuis 2017 (Bukarti, 2023, p. 9). Dans l’État fédéral du Borno, dans 19 sur les 26 communes, les électeurs ont voté dans des Super camps, des enclaves militaires hautement sécurisées[13]. Selon Dongmo et Gazibo (2023, p. 8), si l’élection présidentielle de 2023 au Nigeria indique une « routinisation de la participation politique violente », elle a aussi révélé une baisse de la violence associée aux élections. Le Niger, affecté par l’insurrection de Boko Haram, a eu la même résilience. En effet, ce pays a pu préserver son ordre démocratique de 2011 à 2023 malgré l’intensité des défis sécuritaires auxquels il a été confronté (Olivier de Sardan, 2023 ; Tidjani Alou, 2020).

En 2021, c’est en pleine crise que ce pays a connu la première alternance démocratique de son histoire avec l’élection à la présidence de Mohamed Bazoum. Ces exemples d’élections en temps de crise montrent la fabrique progressive d’une ingénierie permettant de concilier élections et insécurité. L’usage des technologies de la communication et la création d’un mécanisme de sécurisation des élections sont deux recettes qui ont fait leurs preuves au Niger pour les élections générales de 2020-2021[14]. Candidat aux élections législatives de 2020 dans l’ouest du Niger en proie à l’insécurité, Halide Ahmed Ousmane confirme qu’une campagne électorale en temps de conflit est bien possible[15]. Cependant, les candidats doivent prendre des précautions pour assurer leur sécurité. Il faut selon lui allier ruse et ténacité pour réussir sa campagne dans ce contexte conflictuel. Par exemple, les candidats doivent éviter toute attitude provocatrice envers les groupes armés[16]. On peut ainsi constater comment l’insécurité conduit les acteurs politiques à inventer de « bonnes pratiques » en matière de campagne électorale. Pour l’élection présidentielle de 2018 au Mali, la situation sécuritaire avait également influencé les stratégies des candidats. En effet, « les tournées des candidats se sont majoritairement concentrées dans les régions du sud, principales réserves de voix (Union européenne, 2018, p. 19). Pour les régions du centre et du nord, ils avaient limité leurs activités aux seuls centres urbains.

De plus, les observateurs électoraux élaborent de nouvelles expertises dans le suivi des élections en temps de crise. La société civile spécialisée dans l’observation des élections y contribue à travers le mécanisme de Situation room permettant de collecter des informations en temps réel sur les incidents dans les bureaux de vote. Ce mécanisme a été utilisé au Burkina Faso en 2015 et 2020 et au Nigeria en 2015, 2019 et 2023 (Bukarti, 2023, p. 25). Pour les élections nigérianes de 2023, l’ACLED[17] et le Center for Democratic Developpement (CDD) ont mis en place le mécanisme dénommé Nigeria Election Violence Tracker en vue de suivre les violences politiques[18]. Cette capacité d’adaptation au contexte d’insécurité s’observe par ailleurs dans la sécurisation des élections[19]. Aux élections burkinabè de 2020, la sécurité des opérations électorales a été supervisée pour la première fois par le chef d’État-Major général des armées. Au Nigeria, cette mission incombe depuis 2011 à un organisme dénommé Inter-Agency Consultative Committee on Election Security (ICCES) coprésidé par le président de la commission électorale et le conseiller à la sécurité nationale, et composé des représentants de toutes les composantes des forces de sécurité[20]. On peut ainsi observer que l’insécurité conduit les acteurs politiques et institutionnels à inventer de nouveaux savoirs et savoir-faire en matière électorale. Cette domestication de l’insécurité passe aussi par l’adaptation de la législation électorale.

L’ajustement du régime normatif des élections

La domestication de l’insécurité se manifeste par les changements du cadre juridique des élections. Au Burkina Faso par exemple, le Code électoral a été révisé en 2020[21] pour permettre de valider les élections même en cas de faible participation électorale engendrée par l’insécurité. En intégrant les notions de force majeure et de circonstance exceptionnelle, cette réforme normative, qui a suscité du reste des controverses, visait à éviter que l’insécurité ne remette en cause l’élection et conduise à une crise institutionnelle et politique. Cette réforme normative a permis d’organiser et de valider les élections présidentielle et législatives couplées de novembre 2020. La domestication de l’insécurité passe également par l’ajustement du calendrier électoral. Les élections nigérianes de 2015 avaient été repoussées de six semaines à cause des menaces proférées par le chef de Boko Haram Abubakar Shekau (Bukarti, 2023, p. 11). Pour l’élection présidentielle de 2018 au Mali, la loi électorale disposait qu’en cas de force majeure, le vote peut être reporté le jour suivant dans les centres où il n’a pu se tenir selon le calendrier électoral (Union européenne, 2018, p. 11).

Les États se sont ainsi adaptés à travers le recours aux dispositions exceptionnelles prévues dans les Constitutions pour faire face aux crises. Cela s’est traduit par l’adoption de mesures exceptionnelles telles que l’État d’urgence et l’État de siège, comme le montrent les cas du Nigeria, du Burkina Faso, du Mali et du Niger. Grâce à ce régime juridique de crise, les pouvoirs des forces armées sont étendus pendant que sont réduites dans une durée limitée certaines libertés individuelles et collectives. C’est dans ce cadre que s’inscrivent par exemple les mesures de couvre-feu décrétées dans certaines régions des États confrontés au terrorisme. S’il est vrai que ces mesures restrictives de liberté alimentent des frustrations, elles permettent de concilier ordre démocratique et lutte contre l’insécurité.

Au-delà de ces politiques officielles, des stratégies officieuses sont utilisées pour intimider et museler les journalistes ou les opposants. L’interdiction des manifestations au Niger sous les régimes Issoufou et Bazoum (2011-2023) en est un exemple. En effet, les stratégies de domestication de l’insécurité peuvent alimenter le démantèlement subtil des acquis démocratiques, même sous des régimes constitutionnels. L’insécurité peut servir de prétexte au verrouillage du système politique. Ces usages autoritaires du contexte sécuritaire n’annulent pas la validité de l’argument selon lequel l’ordre démocratique peut être préservé en temps d’insécurité. La capacité des États à y parvenir réside dans la contextualisation des règles du jeu politique. Cette souplesse juridique du régime démocratique permet à celui-ci de s’accommoder de l’insécurité. En plus de domestiquer l’insécurité, la démocratie offre, de par certaines de ses dimensions, des opportunités de régulation de l’insécurité.

Le potentiel régulateur de la démocratie

La démocratie constitue en elle-même un mécanisme de régulation des crises sécuritaires. Elle contribue à la construction des réponses politiques à l’insécurité. En effet, d’une part, le débat public canalise les stratégies gouvernementales sur l’insécurité, et d’autre part, le moment électoral favorise la réflexion programmatique sur les voies de sortie de crise.

Les vertus pacificatrices du débat public

Dans sa dimension libérale, la démocratie offre une opportunité de sortie de crise en garantissant des droits politiques tels que les libertés de presse et d’expression. Ce faisant, les politiques de lutte contre l’insécurité sont discutées dans l’espace public. Cette veille citoyenne contribue à influencer la qualité des réponses gouvernementales à l’insécurité. Ces voix citoyennes dans le débat sécuritaire contraignent les gouvernants à ajuster, voire à changer leurs stratégies. La crise renforce de façon latente la dimension délibérative de la démocratie (Habermas, 2023) car les autorités sont obligées de justifier publiquement leurs choix politiques. Les alertes données par les journalistes, acteurs de la société civile ou simples citoyens sur la sécurité conduisent les autorités à être plus réactives. Face aux pressions citoyennes, les armées sahéliennes ont par exemple développé une stratégie de communication visant à rendre plus transparentes leurs actions sur le terrain. Les bulletins d’information régulièrement publiés par les armées du Niger et du Burkina Faso en sont des illustrations. On peut étendre cet argument aux mesures adoptées pour favoriser le respect des droits humains par les forces armées sur le théâtre des opérations[22].

La conférence publique sur la sécurité le 21 mars 2023 organisée par l’armée nigérienne à l’université Abdou-Moumouni de Niamey illustre les efforts de transparence dans la gestion de la sécurité. Au Nigeria, depuis le début des attaques du groupe Boko Haram, les autorités ont été sous la pression citoyenne. Comme le montre le cas de la campagne Bring Back Our Girls en vue de la libération des jeunes filles enlevées par Boko Haram en avril 2014 (Bukarti, 2023 ; Olutokunbo et al., 2015), l’espace démocratique a permis d’exercer une pression sur l’action publique sécuritaire. Enfin, dans sa dimension participative, la pratique démocratique conduit à inclure la société civile dans la fabrique des politiques de sécurité. Un processus de démonopolisation de la sécurité a été enclenché consistant pour les États à impliquer les sociétés civiles dans la recherche de solutions à l’insécurité. Le cas des « forums sur la sécurité » organisés en 2017 au Niger et au Burkina Faso est un exemple (Saidou, 2020). Cette tendance à la coproduction de la sécurité s’inscrit dans les paradigmes de la « bonne gouvernance » et de la « réforme du secteur de la sécurité » (Saidou, 2019).

Ces concepts ont influencé la réforme des politiques de sécurité au Mali dans le cadre de la mise en œuvre des accords d’Alger signés en 2015 entre l’État et les groupes séparatistes touareg (Boisvert, 2021 ; ARGA-Mali, 2017). L’inclusion des acteurs extra-étatiques, y compris parfois des « gens d’en bas », a comme effet principal d’accroître la légitimité des politiques de sécurité qui en résultent. Avec le retour des régimes militaires au Mali, au Burkina Faso et au Niger, le débat public est de plus en plus verrouillé à cause de la répression qui s’abat sur les courants critiques de la société. La guerre contre le terrorisme est devenue un prétexte pour restreindre les libertés individuelles et collectives (Bocandé et al., 2023). Au Burkina Faso, la société a tendance à se polariser avec l’émergence d’une rhétorique haineuse contre les intellectuels qualifiés « d’apatrides » (Mbembé, 2023). Le pouvoir de réquisition de l’armée est utilisé par le régime à des fins punitives contre la liberté d’expression[23]. Ainsi, le retour des militaires au pouvoir a réduit drastiquement la vitalité du débat public sur la sécurité. Dans les régimes démocratiques, la crise a conduit à l’essor de la réflexion programmatique sur la sécurité, alors que les élections africaines sont souvent dépeintes comme des moments sans enjeu.

La valorisation latente de la fonction programmatique

La démocratie résiste à l’insécurité grâce à sa dimension électorale. La littérature sur les élections en Afrique insiste souvent sur la dimension clientéliste du vote et le déficit de débats programmatiques (Bleck & Van de Walle, 2018 ; Quantin, 2004). Les élections en temps d’insécurité relativisent cet argument. En effet, les élections sont l’occasion pour les partis de développer des offres politiques sur la sécurité. Cet argument peut être étayé par l’élection présidentielle de 2015 au Nigeria gagnée par Muhammadu Buhari. Dans ce pays, non seulement les élections ont boosté l’offre programmatique des partis sur la sécurité, mais elles ont aussi conduit à une alternance, contrairement aux élections présidentielles du Mali en 2018 et du Burkina Faso en 2020[24]. En effet, la défaite de Goodluck Jonathan a été considérée comme une sanction de sa politique sécuritaire inefficace (LeVan, 2019). L’alternance a contribué à affaiblir le groupe Boko Haram, illustrant ainsi l’effet stabilisateur des élections dans les contextes de crise. Hors de la région sahélienne, le cas de la République démocratique du Congo (RDC) corrobore cet argument. Comme l’a montré Ali Diabacté Tadjoudine[25], c’est à travers les élections de 2006 que ce pays est sorti de la « seconde guerre du Congo ». Les élections présidentielles de 2013 et 2018 au Mali furent des scrutins à enjeu du fait du contexte sécuritaire.

Les programmes des principaux candidats, notamment Soumaïla Cissé et Ibrahim Boubacar Keïta, étaient centrés sur le retour de la sécurité. Cet intérêt pour la réflexion programmatique sur la sécurité a été observé également au Niger à partir de l’élection présidentielle de 2016 à l’issue de laquelle Mahamadou Issoufou a été reconduit pour un second mandat (Saidou, 2019, p. 12). Le cas de l’élection présidentielle de 2020 au Burkina Faso a corroboré cette tendance. Pour la première fois de l’histoire, un parti, en l’occurrence l’Union pour le progrès et le changement (UPC), a élaboré un Livre blanc sur la défense de deux cents pages. De plus, de façon inhabituelle, un clivage entre candidats à l’élection présidentielle a dominé les débats électoraux (Saidou & Bertrand, 2022). Les candidats étaient divisés sur la question de savoir s’il fallait négocier ou pas avec les groupes armés. Selon International Crisis Group (ICG), avec cette campagne électorale[26], « une réflexion s’amorce sur l’opportunité de dialoguer avec les insurgés, y compris djihadistes, alors qu’une logique d’affrontement a prévalu jusqu’à présent, sans succès ».

Le moment électoral a été l’occasion d’enclencher un dialogue secret avec les groupes armés. Des sources crédibles font état de la trêve que les autorités burkinabè auraient négociée avec les groupes armés pour faciliter l’organisation des élections (Douce, 2021). Si ce dialogue reste en général confidentiel et vise dans l’immédiat à faciliter l’organisation des élections, il n’est pas exclu qu’il conduise à des négociations plus globales susceptibles d’aboutir à la paix. Les tentatives de dialogue lancées en 2022 par le président Paul-Henri Damiba ont donné peu de résultats. D’ailleurs, le président Ibrahim Traoré qui lui a succédé en septembre 2022 ne fait pas du dialogue sa priorité. Dans le Sahel, plusieurs experts affichent leur optimisme quant à la possibilité qu’un tel dialogue produise des résultats en termes de retour à la paix (Soré & Nana, 2022 ; International Crisis Group, 2019). Au demeurant, des études ont montré la nécessité de dépasser le prisme religieux dans l’explication de l’engagement des jeunes dans la violence (Pellerin, 2017 ; Institut d’études de sécurité, 2016). Il est donc réaliste de penser à un retour de ces combattants dans le giron de l’État comme le montre le cas des « repentis de Boko Haram » du Niger (Abba & Dan Dano, 2019). Ces exemples de résilience démocratique n’occultent pas la relation tumultueuse entre démocratie et insécurité.

Une cohabitation tumultueuse

Qu’elle soit d’intensité faible ou élevée, l’insécurité a toujours des effets sur l’ordre démocratique. Face à une insécurité de forte intensité, la démocratie a tendance à reculer car il devient impossible d’organiser des élections crédibles ainsi que de tenir l’armée à l’écart du pouvoir. La cohabitation devient ainsi tumultueuse entre démocratie et insécurité. La rupture de l’ordre démocratique résulte des effets conjugués du « fétichisme » électoral et de l’instrumentalisation politique de l’insécurité par les militaires.

Le « fétichisme » électoral à l’épreuve de l’insécurité

L’insécurité affaiblit la démocratie en s’attaquant à l’un de ses piliers fondamentaux : l’élection. Celle-ci constitue l’un des ingrédients de la démocratie pluraliste malgré sa dimension aristocratique (Manin, 2012, pp. 171-205). L’instabilité démocratique est inévitable lorsque l’élection est érigée en institution sacrée sans alternative, conduisant ainsi à des élections à crédibilité douteuse reproduisant la crise au lieu de la réguler.

La démocratie prisonnière de l’institution électorale

L’élection est érigée en critère central de la démocratie par certains auteurs de tendance minimaliste (Schumpeter, 1972), même si elle n’en épuise pas le sens (Mayer, 2010 ; Reybrouck, 2014). S’il est établi que la routinisation des élections sécrète une dynamique de consolidation démocratique (Lindberg, 2009), en contexte d’insécurité, leur organisation devient parfois difficile, voire impossible. En l’absence d’alternative aux élections, l’insécurité fait reculer la démocratie. En effet, en fonction de l’intensité du conflit, l’État peut perdre la souveraineté sur certaines parties de son territoire. Dans les cas des régimes de transition actuels du Burkina Faso, du Niger et du Mali, la question est de savoir à partir de quel seuil de reconquête du territoire les élections peuvent être organisées selon les règles édictées par la Constitution. Dans le fond, il s’agit de savoir s’il existe un seuil de participation électorale pour valider les élections. Ni dans les Constitutions ni dans le droit communautaire élaboré par l’Union africaine et la Cedeao, il n’existe des règles précises encadrant l’organisation des élections dans de tels contextes.

Malgré ce vide juridique, le discours des acteurs internationaux reste inchangé : « des élections à tout prix ». Il existe toute une ingénierie constitutionnelle qui s’est développée face aux crises politiques, avec notamment les accords politiques et les régimes de transition (Aïvo, 2012 ; Mandjem, 2009), mais ces modèles ont vocation à préparer l’organisation des élections et non à se substituer à celles-ci. Or, lorsque l’insécurité empêche la tenue des élections, la démocratie consensuelle apparaît comme une alternative pour désigner les gouvernants par des instruments autres que le vote, à l’exemple des procédures utilisées dans certains régimes de transition (Saidou, 2021). En 2020, pour contourner les contraintes sécuritaires, le chercheur Zacharia Tiemtoré a par exemple proposé comme alternative aux élections, la sélection des députés par tirage au sort[27]. Considéré comme la modalité démocratique suprême dans la théorie politique (Reybrouck, 2014), le tirage au sort est paradoxalement absent dans l’architecture constitutionnelle régionale et domestique. Les États en guerre semblent ainsi confrontés à une impasse politique car les régimes de transition sont sommés par la Cedeao d’organiser des élections dans des délais stricts (Abdourhamane, 2023). Or, rien n’indique que la situation sécuritaire pourrait s’améliorer et permettre ainsi des élections libres et transparentes dans un contexte apaisé.

Ces États restent suspendus des instances décisionnelles des organisations communautaires tant qu’ils n’ont pas restauré l’ordre démocratique par les élections. Ces faits montrent que la démocratie en pratique dans l’espace Cedeao est prisonnière de l’élection car, même en situation exceptionnelle, il n’existe pas d’alternative à l’élection, laquelle n’est pourtant pas le seul mécanisme de sélection des gouvernants (Manin, 2012). Les moments de crise que traverse le Sahel ont montré une capacité d’adaptation des sociétés. Cependant, cette crise ne semble pas ouvrir une fenêtre d’opportunité pour des ruptures paradigmatiques. L’incapacité à sortir du « fétichisme électoral » produit pourtant des résultats contre-productifs, car dans certains cas les élections en contexte d’insécurité reproduisent la crise au lieu de la réguler.

L’élection productrice de conflictualités

Bien avant la crise sécuritaire, les élections ont été souvent émaillées d’irrégularités dans le Sahel (Wantchekon, 2003 ; Bleck & Van de Walle, 2018). Les faiblesses des processus électoraux sont liées à divers facteurs tels que la fiabilité douteuse des fichiers électoraux, le déficit d’indépendance des commissions électorales et des juges électoraux, l’abstentionnisme électoral, la corruption électorale, etc. (Kokoroko, 2009 ; Fall & Hounpké, 2010). L’insécurité a accentué ces faiblesses et ce contexte de crise conduit à des élections parfois bâclées et de faible crédibilité. En 2020 au Burkina Faso, la révision de la loi électorale pour permettre la validation du scrutin même en cas de faible participation électorale[28] a suscité une controverse (S. M. Ouédraogo & D. Ouédraogo, 2020). Les élections ont pu se tenir malgré tout sans incident majeur, mais sur fond de tensions politiques. En revanche, les élections présidentielles nigérianes de 2015 et 2019 n’ont pas été exemptes d’incidents. Le groupe Boko Haram a lancé plusieurs attaques dans les États fédérés du nord-est du pays, conduisant certains électeurs à l’abstention (Bukarti, 2023, pp. 10-11). Idam et Emeh (2022, pp. 41-42) ont montré qu’au Nigeria, les attaques de Boko Haram ont tendance à augmenter en période électorale. Entre 2019 et 2022, 134 attaques ont été enregistrées contre les installations et le personnel de la commission électorale[29]. La réduction des incidents sécuritaires lors de l’élection présidentielle de 2023 dans ce pays illustre une banalisation des élections en temps de crise (Dongmo & Gazibo, 2023).

Dans le cas du Mali, des incidents graves avaient perturbé la campagne électorale pour les législatives, notamment l’enlèvement de l’opposant Soumaïla Cissé le 25 mars 2020 par des groupes armés[30]. À cause de la situation sécuritaire fragile, certains candidats ont préféré s’abstenir de battre campagne sur le terrain ou ont délaissé les régions du centre et du nord[31]. Le contentieux qui a résulté de cette élection a contribué à accentuer la crise sociopolitique qui a conduit au coup d’État d’août 2020. En 2012, le coup d’État qui mit un terme à la présidence d’Amadou Toumani Touré était également lié au chaos sécuritaire qui a rendu l’organisation des élections impossible. Dans le même sens, au Niger, les élections générales de 2020 et 2021 avaient été émaillées d’incidents sécuritaires. Au demeurant, l’insécurité au Niger et au Burkina Faso explique l’acceptation en 2022 par la Cedeao des calendriers plus longs que d’habitude pour les régimes de transition[32]. Ces régimes justifient leur agenda politique par les difficultés pratiques à organiser les élections (S. M. Ouédraogo & D. Ouédraogo, 2021).

Pour des États sous régime d’aide internationale, il est difficile de s’engager dans une voie autre que celle des élections pour se doter d’institutions légitimes et reconnues à l’international. Ces États sont ainsi prisonniers d’un « fétichisme électoral » du fait de leur dépendance financière vis-à-vis de leurs partenaires internationaux mais aussi de leurs engagements communautaires. En clair, à une certaine intensité, l’insécurité complexifie le respect du calendrier électoral et érode de ce fait la légitimité des autorités ; et en l’absence d’alternative aux élections, la démocratie résiste difficilement à l’insécurité. Les élections sont ici loin de jouer une fonction de pacification des rapports sociaux (Garigou, 1992). Elles alimentent plutôt les conflits et accentuent les crises politiques ; ce qui relativise la thèse « du chemin électoral de la démocratisation » selon laquelle la routinisation des élections contribue à la consolidation démocratique (Van de Walle, 2009). Dans certains cas, la délicate question de la neutralité politique des armées alimente les crises à travers la remilitarisation du système politique.

L’inévitable retour des coups d’État 

Les coups d’État au Mali (2012, 2020, 2021), au Burkina Faso (2022) et au Niger (2023) sont révélateurs de l’articulation problématique entre insécurité et ordre démocratique. Ces coups d’État en temps de crise sécuritaire sont l’expression à la fois d’une dépolitisation des armées mal digérée et des tensions qui traversent l’appareil sécuritaire.

La revanche des militaires : l’exclusion politique mal digérée

Les coups d’État dans le Sahel sont l’expression d’une mise à l’écart politique mal digérée par les militaires qui se targuent d’une légitimité historique dans la formation des États. Dans l’espace ouest-africain, la neutralité politique des armées est l’un des principes de convergence constitutionnelle consacrés par le Protocole sur la démocratie et la bonne gouvernance de 2001 de la Cedeao[33]. Or, l’insécurité dégrade la légitimité des autorités civiles. Les limites des réponses fabriquées par celles-ci pour réguler la crise mais aussi pour maîtriser la corruption leur ôtent toute crédibilité à gouverner[34] (Institut Free Afrik, 2018, p. 38). Cette crise des élites politiques finit par affecter la légitimité même de la démocratie ainsi que le montre l’enquête Afrobaromètre réalisée en 2022 au Burkina Faso[35]. Ainsi que le soutient Olivier de Sardan (2023, p. 21), « la démocratie étant devenue illégitime, la prise de pouvoir par des hauts gradés devient paradoxalement légitime aux yeux d’une partie importante de la population ». Loada (2023) nuance cet argument en mettant la focale sur la tension entre la demande et l’offre démocratique. Il montre que si la démocratie reste le régime préféré des citoyens, l’offre de démocratie demeure insatisfaisante. Face à cette insatisfaction, l’armée devient une alternative crédible, voire inévitable au point où des intellectuels appellent à l’encadrement juridique des transitions militaires (Topanou, 2022). Si certains acteurs appellent à un coup d’État[36], d’autres proposent de renforcer les pouvoirs de l’armée tout en préservant la Constitution[37].

Dans certains pays comme le Burkina Faso sous le premier mandat du régime Kaboré, les militaires ont été écartés des postes ministériels. Or, l’armée n’admet pas son exclusion de la gestion de l’État et s’est toujours attribuée une mission politique (Olivier de Sardan, 2023, p. 36 ; Sampana, 2015, p. 48). L’expression « militaires politiciens » utilisée par Tidjani Alou (2008) dans le cas du Niger rend compte de cette politisation des armées. En contexte d’insécurité, à défaut de convoquer l’armée au pouvoir, les électeurs élisent des militaires à la retraite. Ce fut le cas du Nigeria où la victoire de Buhari en 2015 était partiellement liée à son profil d’ancien militaire et sa réputation d’homme à poigne. Son choix était ainsi une forme indirecte d’inclusion des militaires dans la gestion de l’État. Les militaires formulent certains griefs contre les dirigeants civils qu’ils accusent notamment de s’ingérer dans la gestion opérationnelle de la guerre et d’être incompétents en matière de sécurité[38]. On peut ainsi observer que dans les contextes d’insécurité, les militaires puisent les justifications de leur retour au pouvoir dans la gestion de la guerre par les dirigeants civils. L’insécurité leur offre une nouvelle ressource dans leur stratégie de repositionnement dans le système politique.

C’est pourquoi, même au Niger où les dirigeants civils avaient réussi à contenir l’insécurité depuis une dizaine d’années[39] (Olivier de Sardan, 2023, p. 185), le général Abdouramane Tiani a invoqué des motifs sécuritaires pour justifier la destitution du président Bazoum[40]. Dans l’histoire du Niger, c’est la première fois qu’un coup d’État intervient sans crise politique majeure. Contrairement aux cas malien et burkinabè où les militaires au pouvoir sont autonomes vis-à-vis des partis politiques et cherchent même à se substituer à eux, au Niger, les connexions sont étroites entre élites militaires et civiles[41]. Dès lors, la distinction entre civils et militaires ne doit pas être exagérée. Dans ces pays en transition, les militaires adoptent une diplomatie souverainiste et contestatrice pour se légitimer[42]. Ce revirement se traduit par l’abandon d’une diplomatie pro-occidentale et un rapprochement avec la Russie (Kounouho, 2023). De façon globale, leur agenda politique et la mise à l’écart des partis politiques laissent penser à de nouvelles entreprises politiques ayant vocation à s’enraciner plutôt qu’à des régimes de transition[43]. Ces nouveaux coups d’État semblent répondre à une volonté des militaires de se repositionner dans l’arène politique. La crise sécuritaire leur sert de prétexte pour atteindre cet objectif. En clair, ce qui est en jeu, ce n’est pas seulement la sécurité nationale, c’est aussi la concurrence pour le contrôle de l’appareil d’État entre élites civiles et militaires. Par ailleurs, l’insécurité affecte l’ordre démocratique à travers les tensions qu’elle accentue dans le système sécuritaire.

Les crises intrinsèques aux appareils sécuritaires

La lutte contre le terrorisme ravive les rivalités entre acteurs de l’appareil sécuritaire. Face à la crise, les États ont augmenté la puissance de feu des armées et des forces de police. Paradoxalement, cette extension de l’appareil sécuritaire a exacerbé les tensions entre les différentes forces de sécurité. Les coups d’État ont confirmé l’intensité des rivalités entre les forces spéciales et les autres unités de l’armée (Oulon, 2023). Au Burkina Faso (2022) et au Mali (2020), les forces spéciales ont joué un rôle décisif dans les coups d’État[44]. Le colonel Assimi Goïta par exemple était commandant du bataillon autonome des forces spéciales. Ces forces ont été mises en place pour faire face au défi terroriste et équipées en moyens lourds. En outre, depuis des années, il existe dans la plupart de ces pays une « guerre des polices » opposant la police à la gendarmerie dont les missions tendent à se confondre. Au début de la crise sécuritaire au Burkina Faso, les policiers avaient manifesté des frustrations face à la réticence des autorités à les doter en armement lourd alors qu’ils étaient déployés sur le théâtre de guerre (Palenfo, 2017). Depuis octobre 2022, leur plaidoyer a été pris en compte par le régime du capitaine Traoré qui a renforcé leur équipement militaire. Les tensions se sont en revanche accentuées entre l’armée et la gendarmerie. Elles ont entraîné en octobre 2023 le limogeage du chef d’État-Major de la gendarmerie, le lieutenant-colonel Evrard Somda, sur fond de rumeurs de coup d’État et de velléité de dissolution de ce corps par le capitaine Traoré[45]. Ces tensions fragilisent la cohésion au sein de l’appareil sécuritaire et l’ordre démocratique.

Bien avant la création des forces spéciales, il a toujours existé dans la plupart des États du Sahel un déséquilibre en armement et traitement en faveur des unités chargées de la sécurité présidentielle. Ce fut le cas au Burkina Faso avec le Régiment de sécurité présidentielle (RSP) sous le régime Compaoré (Loada, 2020). Le RSP avait perpétré un coup d’État en septembre 2015 contre le régime de transition avant d’être désarmé et dissout (Saidou, 2020). Il en était de même au Mali où la suprématie de la garde présidentielle a alimenté la crise depuis 2012, lorsque les « Bérets rouges », unité d’élite qui assurait la sécurité présidentielle sous la présidence d’Amadou Toumani Touré, ont été écartés des postes stratégiques par les « Bérets verts » dirigés par le capitaine Amadou Haya Sanogo (Soumano, 2020, pp. 98-99). Au Niger, c’est bien grâce à la puissance de feu de la garde présidentielle qu’il dirigeait que le général Tiani a pu renverser le président Bazoum en juillet 2023 et s’imposer comme président de la transition.

En clair, l’extension de l’appareil sécuritaire en temps de guerre a affaibli l’ordre démocratique de deux manières. D’abord, en dotant les forces spéciales de privilèges et de moyens plus importants, la lutte contre l’insécurité a exacerbé les conflits internes au sein des forces de sécurité. La prise du pouvoir par la force a été la solution trouvée pour résoudre ces tensions comme le montre le coup d’État du capitaine Ibrahim Traoré en septembre 2022. Un des griefs contre le lieutenant-colonel Paul Henri Damiba était la décision d’attribuer des parcelles à ses hommes[46], créant ainsi un traitement inégal entre soldats. Le coup d’État semble ainsi devenir un mode de régulation de conflits au sein de l’appareil sécuritaire, faisant de la démocratie une victime collatérale. Le Nigeria qui fait face à l’insécurité depuis des années a pu contenir ces tensions de sorte qu’elles ne menacent pas l’ordre démocratique. 

Ensuite, l’extension de l’appareil sécuritaire a réduit le coût des coups d’État en créant un déséquilibre en capacité militaire en faveur des forces spéciales. Dans le cas du Mali en 2020 par exemple, aucune autre force militaire ne faisait le poids face à la puissance de feu des forces spéciales du colonel Goïta. La prise du pouvoir par la force était devenue moins coûteuse militairement, surtout dans un pays comme le Burkina Faso où depuis la dissolution du RSP en 2015, la garde présidentielle a perdu sa position de force hégémonique. Comme le souligne Oswald Padonou (2021, p. 3), pour les forces spéciales, « l’initiative d’un coup d’État présente a priori moins de risque et donc plus de chance de succès ». Pour cet auteur, si ces forces semblent être une menace pour la démocratie, face à l’insécurité, elles n’en restent pas moins un « rempart indispensable ». Dans le cas du Nigeria, les forces engagées dans la guerre contre le groupe Boko Haram ont certes bénéficié d’équipements lourds, mais cela n’a pas menacé l’ordre démocratique. Cette exception nigériane s’explique non seulement par la distance géographique entre le théâtre de guerre et la capitale, mais aussi le consensus contre les coups d’État au sein des élites civiles et militaires.

Conclusion

L’analyse des liens entre démocratie et insécurité montre une situation très volatile, avec d’une part des régimes qui s’accommodent de l’insécurité, et de l’autre, des régimes qui y succombent. La démocratie survit à l’insécurité à travers ses différents instruments qui en font un régime politique pluriel et expliquent sa capacité d’adaptation aux crises. Son versant libéral permet de développer une veille citoyenne sur l’insécurité dont l’effet stabilisateur est avéré. En plus, la démocratie est juridiquement équipée pour réguler les situations exceptionnelles à travers des instruments tels que l’État d’urgence. De là découle sa capacité à domestiquer l’insécurité lorsque ces leviers sont efficacement mobilisés. Les effets cumulés de ses versants électoral, délibératif et participatif secrètent également une dynamique stabilisatrice. En effet, l’élection booste le débat citoyen et la réflexion programmatique des partis politiques sur la sécurité. Cette adaptabilité de la démocratie est tributaire de sa banalisation comme seul mode de régulation politique dans le sens de Przeworski (1991).

Cependant, face à une certaine intensité d’insécurité, les démocraties en construction résistent difficilement. Le Mali et le Burkina Faso qui ont été les premiers États sahéliens à connaître les coups d’État depuis l’avènement du terrorisme sont les plus touchés par l’insécurité (Institute for Economics and Peace, 2023). La vulnérabilité de la démocratie en temps de crise tient à l’absence de contextualisation dans sa mise en œuvre. C’est le cas lorsque les États s’interdisent toute alternative aux élections, même lorsque celles-ci sont impossibles à organiser selon les standards internationaux. Ainsi, l’incapacité des États à s’affranchir du « fétichisme électoral » conduit à des élections parfois bâclées, génératrices de conflictualités. La crise au Sahel révèle de ce fait la nécessité d’un dépassement du modèle démocratique sacralisant l’élection. En outre, la gestion de l’armée reste une variable essentielle pour la stabilité de l’ordre démocratique en temps de crise. Le contexte de crise ouvre des fenêtres d’opportunité pour le retour de l’idéologie militariste. La gestion de l’insécurité accentue également les crises qui traversent les appareils sécuritaires. Ce double effet de l’insécurité renforce la probabilité des coups d’État dans un contexte marqué par la crise des élites politiques et par la fragilisation de la Cedeao, gardienne de l’ordre démocratique régional.

En clair, cet article renforce l’argument selon lequel il n’y a pas d’incompatibilité absolue entre démocratie et insécurité. Si la cohabitation entre les deux est possible, elle n’en reste pas moins tumultueuse. Les défis sécuritaires ouvrent un nouveau chapitre dans la trajectoire démocratique des États du Sahel. Ce tournant historique est fait d’ambivalence car autant la capacité de certains États comme le Nigeria à domestiquer l’insécurité reflète un enracinement de la démocratie, autant la remilitarisation du champ politique dans d’autres cas attire l’attention sur sa fragilité. L’émergence de nouvelles entreprises de domination à vocation autoritaire au Niger, au Mali et au Burkina Faso est porteuse d’incertitudes pour les processus de sortie de transition (Mbembé, 2023). La volonté de ces régimes de reconfigurer les ordres politiques à l’échelle domestique et régionale relativise la thèse de l’irréversibilité de la démocratisation en Afrique. De leur capacité à s’enraciner dans la durée dépendra sans doute l’avenir des processus de démocratisation dans cette région, enclenchés il y a de cela trois décennies avec une euphorie qui, avec le recul, frise peut-être la naïveté…