La seule réparation qui doive être faite est aux nations de l’Afrique noire, pour ce sous-développement total dans lequel la traite les a d’abord précipitées : les nations du monde occidental n’ont pas là une dette à rembourser, mais un crime immense dont les conséquences doivent être réduites, non pas sous la forme d’aumône et de dons, mais dans la perspective de ces solidarités d’un nouveau style qu’il faut ménager entre les archipels et les continents du monde. (Glissant, 2007)
La famine fut une arme de guerre nigériane. La famine brisa le Biafra et, paradoxalement, lui permit aussi de durer aussi longtemps. […] La famine poussa la Zambie, la Tanzanie, la Côte d’Ivoire et le Gabon à reconnaître le Biafra. (Adichie, 2007)
Les ONG humanitaires furent les premières organisations internationales à tenter d’utiliser le vocabulaire des droits humains afin de justifier des choix politiques dans le langage de l’éthique. (Chandler, 2006)
Introduction
La loi dite Christiane Taubira, du nom de la députée de Guyane qui en fut la principale inspiratrice, qualifie la traite et l’esclavage des Noirs de crimes contre l’humanité. La France souveraine, à travers son président et sa représentation nationale, a initié et adopté la loi dite Taubira. Le gouvernement français a confié à des commissions, présidées par Maryse Condé et Édouard Glissant, le soin de définir les contours de la mise en œuvre de cette loi. La date du 10 mai a été retenue pour symboliser cette souveraineté de la République française dans la maîtrise de son passé et pour engager un travail de reconnaissance à l’égard d’une partie de son peuple meurtri par la traite négrière, l’esclavage, les abolitions et le contentieux mémoriel non résolu. La France souveraine a choisi de panser les blessures encore non cicatrisées au moyen de ce dispositif à la fois législatif et symbolique. Dans le passage cité ci-dessus en exergue, Glissant aborde la question de la réparation des crimes contre l’humanité dans une perspective de souveraineté engageant à la fois les nations d’Afrique noire et les nations du monde occidental. Dans Mémoires des esclaves (2007), ouvrage préfacé par Dominique de Villepin alors Premier ministre, Glissant récuse la logique humanitaire comme modalité de réparation d’un crime contre l’humanité. Il rejette ainsi l’idée d’une réparation assimilable à une forme d’aumône et appelle plutôt à l’activation d’une logique de solidarité. À cet égard, il réfute, dans le cas du Libéria, ce qu’il qualifie de « philanthropie calculatrice » (Glissant, 1981). L’exemple du Libéria, nation fondée par l’American Colonization Society, une organisation non gouvernementale américaine, met en lumière des motivations qui ne sont pas toujours aussi altruistes que le laissent entendre certaines entreprises humanitaires. L’humanitaire fut au principe de la fondation de la souveraineté politique du Libéria. Il sert aussi, dans certains contextes, de prétexte à la déstabilisation d’États souverains. Le récit de l’humanitaire comme force de déstabilisation de la souveraineté s’est notamment écrit dans le Congo de Patrice Émery Lumumba et dans la tragédie biafraise.
L’intervention humanitaire au cours de la guerre du Biafra invite à interroger la relation entre humanitaire et souveraineté. Toutefois, avant d’aborder le cas du Biafra, il convient de revenir sur la désintégration du Congo et la mort de Lumumba. Nous avançons comme hypothèse de travail que les fantômes du Congo hantent le Biafra. La tragédie biafraise soulève un certain nombre de questions sur la conception de la souveraineté. L’État fédéral du Nigeria défend une conception absolutiste de la souveraineté. Cet absolutisme souverainiste confère à l’État tous les pouvoirs, même celui d’affamer et de massacrer les populations du Biafra, alors combattues comme sécessionnistes, c’est-à-dire comme des concitoyens. Face à cette logique, le Biafra et ses défenseurs invoquent la souveraineté du droit à la vie comme principe moral justifiant la rupture de toute allégeance à un État incapable d’assurer leur protection. Les alliés du Biafra compliquent cette équation humanitaire. L’humanitaire au Biafra brouille les frontières entre le devoir de sauver des vies, la politisation et la militarisation (Achebe, 2012 ; Adichie, 2007 ; Emecheta, 1982). Notre méditation examinera toutes ces controverses. Nous commençons par une brève histoire de la montée en puissance de l’humanitaire dans la sphère du politique. Ce bref historique du mouvement associatif suit la mutation du mouvement humanitaire, des marges au centre des relations internationales. Le raccourci historique montre que les afro-descendants, asservis dans les colonies américaines, et l’Afrique — davantage comme théâtre d’expérimentation que comme agent de l’histoire — jouent un rôle dans la naissance et la reconfiguration du mouvement humanitaire.
Les organisations non gouvernementales : la marche vers le pouvoir
L’institutionnalisation et l’internationalisation des obligations éthiques, à partir du XIXe siècle, sous la double influence des principes du siècle des Lumières et des mouvements réformistes chrétiens, contribuent à l’émergence d’une logique des droits humains comme condition de possibilité d’une idéologie du progrès (Barnett & Weiss, 2008, p. 19). L’humanitaire procède de cette logique des droits humains comme lien basique d’une communauté humaine universelle. La campagne pour l’abolition de l’esclavage correspond à l’émergence d’un mouvement non gouvernemental transnational. En 1775, on assiste à la mise en place de la Pennsylvania Society for Promoting the Abolition of Slavery, suivie par la Society for Effecting the Abolition of the Slave Trade (Grande-Bretagne) en 1787 et la Société des Amis des Noirs (France) en 1788. Le mouvement associatif converge au Congrès de Vienne de 1815 pour faire pression sur les gouvernements en déposant 800 pétitions réclamant l’abolition de l’esclavage et de la traite des esclaves. Les organisations non gouvernementales, à ce stade, sont des groupes extérieurs aux centres de prise de décision. Elles fonctionnent comme des forces agissant de l’extérieur et exerçant des pressions sur les acteurs étatiques. Progressivement, cette modalité de fonctionnement va changer avec la participation des organisations non gouvernementales dans l’élaboration du cadre normatif régissant la protection des droits fondamentaux. Ainsi, en 1863, Henri Dunant et la Croix-Rouge vont définir les contours du droit humanitaire destiné à l’humanisation de la guerre. En 1907, à la Conférence pour la paix tenue à La Haye, un forum parallèle des associations se tient à l’initiative de l’International Council of Women. Les organisations non gouvernementales font preuve d’un activisme certain pendant la Première Guerre mondiale. Conséquence logique de cet activisme, plus de 200 associations participent aux négociations de paix qui ont lieu à Paris en 1919. Les violations massives des droits humains pendant la Seconde Guerre mondiale donnent aux ONG une influence morale toujours plus grandissante dans la rédaction de la Charte des Nations Unies. L’article 71 consacre l’existence officielle du mouvement associatif (Charte des Nations Unies, chap. X, art. 71).
Les associations vont être de plus en plus impliquées dans l’élaboration du cadre normatif régissant les droits humains. Elles jouent aussi un rôle toujours plus accru dans la surveillance des normes. La formalisation institutionnelle de ce qui restait jusque-là un « mécanisme informel de consultation des associations » (Rubio, 2003, p. 729) de la société civile internationale va de pair avec l’introduction des dispositions relatives aux droits humains dans le traité onusien. L’infrastructure institutionnelle, en impliquant davantage les associations dans l’élaboration des normes universelles, mène aussi à la politisation du mouvement associatif. La « diplomatie des droits de l’homme » (Rubio, 2003, p. 731) se traduit par une moralisation des relations internationales. On assiste ainsi à une forme de politisation du droit humanitaire (Harouel-Bureloup, 2005, p. 489). La rationalisation de la philanthropie moderne après la Seconde Guerre mondiale et l’Holocauste conduit à la mise en place d’une infrastructure institutionnelle pour répondre aux désastres humanitaires (Calhoun, 2009, p. 85). Au cœur des principes fondamentaux du droit humanitaire, tels que définis par la Convention du 22 août 1864, l’impartialité, la neutralité, l’indépendance, le volontariat, et l’universalité y figurent de manière proéminente.
La rupture de la neutralité va avoir comme conséquence l’émergence d’une souveraineté de l’humanitaire, ou souveraineté de la protection humanitaire, qui entre souvent en conflit avec la souveraineté des États. Pour l’instant, restons dans le champ de l’abolition de l’esclavage, considéré par beaucoup de chercheurs comme une étape décisive marquant la transition de la charité vers l’humanitaire (Archer-Straw, 2000 ; Calhoun, 2009 ; Pétré-Grenouilleau, 2004).
Pétré-Grenouilleau (2004) se propose de saisir ces logiques dans une approche globale qui autorise l’articulation de la relation entre les pratiques de traite et d’esclavage, de la logique du capitalisme marchand, des logiques africaines de la production des captifs, des logiques coloniales des plantations — qui se démarquent des circuits métropolitains — aux logiques abolitionnistes qui s’intègrent dans le mouvement des Lumières. L’auteur affirme que l’abolition de l’esclavage est « imposée du dehors à des sociétés coloniales et africaines qui en dépendaient étroitement » (p. 219). Parmi les raisons qui expliquent la non-existence de l’abolitionnisme en Afrique, il cite le non-développement ou l’absence du concept d’État-nation. Nous retenons que l’auteur invoque l’absence de l’État-nation pour justifier la souveraineté morale et intellectuelle de l’Occident dans le processus abolitionniste. Il introduit une forme de fragmentation de la souveraineté politique en soustrayant ce qu’il appelle les sociétés coloniales des métropoles colonisatrices.
En quelque sorte, la souveraineté politique de la France, des Pays-Bas ou du Portugal sur leurs colonies esclavagistes est mise entre parenthèses afin de préserver l’image d’un Occident humanitaire, agent unique de l’abolition. La souveraineté idéologique (entendue comme l’ensemble des idées attribuées au siècle des Lumières) débouche sur une négation de la souveraineté politique. Les colonies européennes sont exclues de la souveraineté des métropoles afin de faire aboutir la thèse d’une Europe dont les lumières abolissent l’esclavage. Cette schizophrénie frappée d’humanitaire reproduit la démarcation entre le racisme colonial des cercles européens et les métropoles immunes des pratiques discriminatoires en vigueur dans les colonies (Vergès, 2006, p. 48). La distance mise entre les colonies esclavagistes et les métropoles éclairées et abolitionnistes participe d’un mouvement plus global : la souveraineté de la voix des Lumières, qui ne peuvent rayonner qu’à partir d’une position métropolitaine.
Les navires britanniques patrouillent les mers pour traquer les bateaux négriers désormais clandestins. La souveraineté nationale devient ainsi caduque devant la puissance militaire de la supranationalité :
L’abolitionnisme ne préfigure donc pas seulement l’actuelle idéologie de l’humanitaire avec son éthique d’urgence, son injonction à intervenir et à s’ingérer dans les affaires d’États souverains, il en constitue la première véritable manifestation, tout autant qu’une étape clé dans l’affirmation progressive des droits universels de l’homme. (Pétré-Grenouilleau, 2004, p. 286)
La supranationalité, signe d’une éthique de la modernité, préfigure l’humanitaire comme signifiant d’une idéologie du progrès. La colonisation, négation de la souveraineté des peuples colonisés, amplifie le surplus de souveraineté des empires coloniaux. La colonisation se définit comme une mission humanitaire (ou civilisatrice). Le Congo dit belge, fournit une des codifications les plus abouties de cet humanitaire de conquête (Banning, 1877 ; Harms, 2019 ; Miers, 1967 ; Morel, 1906). Ce qui sera codifié comme le devoir d’ingérence s’inscrit dans cette logique. Nous savons que ce devoir d’ingérence justifie ce que l’on appelle les guerres justes (Péan sur Bernard Kouchner).
Le devoir d’ingérence a été invoqué par le Conseil de sécurité des Nations Unies pour justifier le renversement des régimes en Libye et en Côte d’Ivoire. La souveraineté de l’humanitaire a besoin de la canonnière pour défaire la souveraineté des États perçus comme hostiles au prétendu ordre éthique international. Nous n’aurons pas le temps de parler du droit d’ingérence qui figure désormais dans la charte onusienne. Ce qui importe pour notre intelligence et notre analyse, c’est de suivre l’évolution de la relation entre la souveraineté et l’humanitaire. Le combat pour l’abolition de la traite et de l’esclavage constitue un moment marquant dans la mutation de la charité en humanitaire. Les peuples afro-descendants jouent ainsi un rôle historique dans cette reconfiguration des pratiques du donner et du recevoir. Le Biafra constitue un moment critique de l’irruption de l’humanitaire dans la sphère jusque-là occupée par le politique. Une fois de plus, les peuples africains offrent un laboratoire d’expérimentation pour une nouvelle conception de l’humanitaire.
La souveraineté de l’humanitaire ?
La neutralité adoptée par la Croix-Rouge, décrite comme une « agence par essence apolitique », a été remise en question par l’émergence d’un « humanitaire plus rebelle et plus turbulent » (Barnett & Weiss, 2008, p. 37) incarné par Médecins sans Frontières depuis sa fondation en 1971. L’humanitaire, en plus d’assister les victimes, prend position dans les conflits. Depuis la fin de la guerre froide, une nouvelle rhétorique, articulée autour du devoir d’ingérence, conteste le principe de souveraineté au nom des droits des individus ou des groupes :
Les discours portant sur les droits, la souveraineté et la justice ont lentement, mais profondément créé de nouvelles normes pour les États, fourni de nouveaux critères de civilisation et proposé une nouvelle rhétorique de justification pour les interventions au nom des faibles et des sans-pouvoirs. (Barnett & Weiss, 2008, pp. 20–21)
Les nouveaux paramètres fondent le droit d’ingérence, comme nous l’avons évoqué plus haut. Dans ce nouveau contexte :
Un humanitarisme sans limites a cherché à s’approprier les instruments du pouvoir politique — les forces militaires et les budgets gouvernementaux — afin de poursuivre ses ambitions. Les organisations occidentales de défense des droits humains ont projeté leur formule de libertés civiles et politiques comme réponse aux problèmes complexes de gouvernance. (de Waal, 2010, p. 303)
L’alignement des gouvernements sur la demande éthique explique la croissance exponentielle du champ de l’humanitaire, ainsi que ce que certains perçoivent comme son hégémonie dans le champ des relations internationales.
La guerre du Biafra devient le champ de bataille entre la souveraineté de l’État-nation et la souveraineté des droits humains. Le leadership du Biafra articule la décision politique de quitter la fédération nigériane comme un acte humanitaire. Le Biafra devient, dans cette logique, un sanctuaire pour le peuple igbo persécuté. Les gouvernements nigérian et britannique adoptent la ligne traditionnelle de la défense du principe presque sacré de l’intégrité territoriale. Les ONG, influencées par les dilemmes éthiques nés des atrocités de la Seconde Guerre mondiale, prennent le parti du Biafra contre le Nigeria. Sur la base de cette argumentation, il est possible de lire le Biafra comme l’un des premiers théâtres d’« un nouvel ordre mondial éthique et moralement engagé, établi sur la base de la protection et de la promotion des droits humains » (Chandler, 2006, p. 2).
L’humanitaire en service néocolonial ?
La « mécanique compassionnelle » (Péan, 2008, p. 69) dont Kouchner use depuis le Biafra équivaudrait à une « tentative d’annexion de l’humanitaire » (Péan, 2008, p. 71) visant à faire avancer des intérêts stratégiques, politiques ou personnels. En effet, la popularité de Kouchner, une des figures les plus médiatiques de l’aventure de Médecins Sans Frontières, lui a ouvert les portes du monde politique. Après avoir été secrétaire d’État à l’Action humanitaire ou encore ministre de la Santé sous les gouvernements socialistes, Kouchner a servi comme représentant des Nations Unies au Kosovo avant de changer de camp et de rejoindre la droite en tant que ministre des Affaires étrangères. Kouchner contribue à brouiller les lignes de démarcation entre l’action humanitaire et la politique. La notion de guerre juste qu’il a défendue à propos du Kosovo pose aussi la question de la militarisation de l’humanitaire. Le brouillage des frontières entre les actions militaires et humanitaires interpelle l’éthique de solidarité désintéressée, qui constitue le fondement des interventions humanitaires. Péan suggère que Kouchner apparaît souvent comme le porte-parole de certains combats politico-militaires. Le Kosovo, l’un des derniers terrains de confrontation entre la Russie et l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN), a aussi été l’un des théâtres du déploiement des armées au nom de la conscience humanitaire. Bien avant le Kosovo, les actions militaires des États-Unis et de ses alliés après la première guerre contre l’Irak avaient été formulées dans un langage humanitaire.
Bernard Kouchner a fait partie des french doctors durant la campagne biafraise. Il est parti au Biafra comme médecin travaillant pour la Croix-Rouge (Lévy, 1992). Toutefois, il abandonne le principe de neutralité pour devenir partisan de la République du Biafra. Kouchner se réfère constamment à la période de sa vie, où il était « Le French doctor », pour légitimer tous ses agissements actuels (Péan, 2008, p. 27). Théoricien de la notion de guerre juste (Péan, 2008, p. 72), il se campe « régulièrement dans le champ des objectifs et des caméras de télévision, endossant rapidement la tenue d’un moderne Docteur Schweitzer » (Péan, 2008, p. 35). Péan (2008) nous informe que les réseaux de la Françafrique, à savoir l’influence que la France exerçait au début des années 1960, sont caducs. Toutefois il concède que dans les années 1960 :
Le poids de la France auprès de ses anciennes colonies était à l’époque considérable. La Françafrique était alors une réalité. L’engagement dans la sécession biafraise en est d’ailleurs la meilleure des illustrations. Jacques Foccart était encore au faîte de sa puissance. C’est lui qui fut le grand ordonnateur de cette affaire (p. 44) accusé de « tentative d’annexion de l’humanitaire » (p. 71).
Kouchner défend la souveraineté du Biafra au nom du devoir d’ingérence humanitaire. Le devoir d’ingérence humanitaire s’aligne sur les efforts de la France pour renforcer son empire néocolonial. Cette déstabilisation de la souveraineté nigériane, actée par un « camouflage humanitaire » nous invite à réfléchir sur ce que David Kennedy (2004) appelle le « la face sombre de l’humanitaire ». Adichie (2007) nous rappelle que la « la famine a conduit la Zambie, la Tanzanie, la Côte d’Ivoire et le Gabon à reconnaître le Biafra ». La France a exploité les corps en détresse pour avancer sa stratégie néocoloniale sous des habits humanitaires. Les corps des enfants affamés ayant en commun avec les pions de l’empire néocolonial leur faiblesse stratégique face à la toute-puissante France.
Sam Nolutshungu dans son livre The Limits of Anarchy. Intervention and State Formation in Chad, avance l’hypothèse selon laquelle l’État ne peut acquérir de légitimité que si les citoyens ont foi en son infaillible souveraineté. Nolutshungu (1996) estime que la dépendance chronique à l’égard des interventions extérieures, qu’elles soient sollicitées par les dirigeants ou fantasmées par les oppositions, retarde la constitution d’un État souverain et viable :
L’autorité de l’État moderne dépend dans une large mesure de la croyance de ceux qui vivent sous son autorité qu’il constitue l’instance ultime et qu’il n’existe aucune autorité supérieure à laquelle faire appel. L’une des faiblesses des États postcoloniaux réside dans le fait que les élites politiques sont enclines à croire que toutes les décisions cruciales concernant leur vie publique sont prises ailleurs. Une telle croyance mine le sens du projet collectif et de la responsabilité politique. Elle rend également difficile la construction d’un sentiment de communauté et de patriotisme du type de ceux sur lesquels les États établis s’appuient en temps de paix comme en temps de guerre. Les régimes perçus comme conditionnés de l’extérieur sont toujours exposés à une répudiation nationaliste, et leur prétention à être réceptifs à la société dans laquelle ils opèrent demeure suspecte. Bien que l’intervention puisse procurer à un régime ou à un mouvement un avantage militaire décisif et le temps d’entreprendre sa tâche, la véritable construction de l’État commence, pourrait-on conclure, à la fin de l’intervention, comme sa négation : elle affirme l’autonomie de la communauté politique et donne davantage de substance à la distinction entre « interne » et « externe ». (Nolutshungu, 1996, p. 13)
Le débat sur le néocolonialisme, cimetière de la souveraineté des États de l’Afrique dite francophone, continue pourtant d’informer l’imaginaire des peuples vivants en Afrique. En témoigne la flambée démagogique qui fleurit sur le Sahel, ce jardin du désert qui fertilise les dictatures militaires. La flambée démagogique qui envahit le Sahel repose sur une revendication — cette fois non démagogique — de souveraineté. Une souveraineté longtemps compromise, si on lit les mémoires de Jacques Foccart, ancien conseiller perpétuel des affaires africaines sous plusieurs présidents français. Foccart disserte longuement sur l’instrumentalisation de l’humanitaire par le gouvernement français dans son projet de déstabiliser l’État nigérian pendant le conflit biafrais.
L’activation du droit d’ingérence supposerait que l’État national est perçu comme une force de destruction, soit par sa défaillance, soit par un déploiement de la violence conceptualisée comme illégitime, selon cette théorie restrictive de la souveraineté : « La compétence des ONG commence, comme leur nom l’indique, dans l’espace du non-gouverné. C’est dans ces “trous” de la souveraineté que se situe leur compétence » (Troubé, 2006, p. 23). Le non-gouverné est l’espace occupé par les rebelles, les réfugiés et les agents de l’humanitaire. Il témoigne des sacrifices consentis par les agents de l’humanitaire pour restaurer la dignité humaine. Erica James, dans Democratic Insecurities. Violence, Trauma, and Intervention in Haiti, soutient que les interventions humanitaires liées à la restauration du président démocratiquement élu Jean-Bertrand Aristide s’inscrivent dans les « pratiques de responsabilité et de transparence gouvernementales » (James, 2010, p. 3). L’État haïtien, dirigé à l’époque par la junte militaire qui avait renversé Aristide, était perçu comme une force de destruction et une source de misère pour le peuple haïtien. Les interventions humanitaires, dans un tel contexte, traduisent la volonté de la communauté internationale et plus particulièrement des États-Unis, qui ont déployé une force militaire pour cette opération de « réduire la souffrance et promouvoir la sécurité humaine pendant et après les périodes de conflit politique » (James, 2010, p. 15). Ainsi, l’État perçu comme légitime ou non, demeure au cœur des débats théoriques sur les interventions humanitaires :
Les discours relatifs à la sécurité, qu’ils soient conventionnels ou centrés sur la sécurité humaine, sont largement formulés dans le cadre de paradigmes qui considèrent l’État et ses agents organisés soit comme des auteurs malveillants de violences, soit comme des patriarches négligents, opposés à des populations vulnérables, « féminisées » ou subordonnées. (James, 2010, p. 15)
Selon Fassin, les agents humanitaires se présentent comme ceux et celles qui interviennent précisément quand « la souveraineté est soit exercée de manière abusive, soit temporairement suspendue » (Fassin, 2010, p. 276). Les interventions militaires, en s’inscrivant dans une temporalité de l’urgence et dans une spatialité « d’exclusion, manifestée par des corridors humanitaires et des enclaves protégées à l’intérieur de territoires qui ne sont plus soumis au monopole étatique de la violence légitime » (Fassin & Pandolphi, 2010, p. 16). Le non-gouverné est la preuve de la faillite de l’État à assurer la protection des populations. Par sa seule existence, il indique que l’État est en faillite. La responsabilité humanitaire procède de l’irresponsabilité, de l’incapacité ou de la défaite de l’État postcolonial. La défaite de l’État postcolonial, du Congo au Biafra, signifie l’effondrement du rêve de la souveraineté.
Les fantômes du Congo
Édouard Glissant, dans son roman Tout-Monde (1995), décrit une visite qu’il a effectuée dans la ville d’Ibadan en 1962 :
Ibadan, ses constructions modernes piétant contre la forêt, puis au long des rues où culbutent les baraques de bois, le champ à l’infini des lumignons de nuit, qui semblent allumer le vacarme. Nous y avons roulé, le Cheikh et moi, dans ces boucauts de caisse improvisés en buvettes, ou bars à bières, en bordure de brousse comme des champignons aux frontières d’un grand corps. Sur un de ces murs bancals, lampe d’une bougie en reposoir, le Christ Lumumba, depuis peu crucifié, étendait ses bras de pâte ocre branche de grandes mains noires et toutes-puissantes. (Glissant, 1995, p. 424)
Quand Glissant parle du Cheikh, il s’agit bien du vaillant fils de l’Afrique que l’on connait sur la place de Dakar : Cheikh Anta Diop. La dame d’Ibadan, qui tenait la gargote, ayant réalisé que Glissant et ses compagnons étaient francophones, a proposé de leur servir la bière gratuitement en échange de nouvelles sur le Congo, sur Lumumba. Glissant évoque déjà Ibadan dans L’intention poétique : « C’est à Ibadan, au Nigeria que je découvris et ressentis ce qu’on appelle la force d’un peuple » (Glissant, 1969, p. 157). Le portrait de Lumumba, martyr des indépendances africaines, hantait les murs de la ville qui lui rendait hommage. Cinq ans plus tard, la force contenue qui impressionnait Glissant allait bientôt exploser dans la conflagration tragique que fut le Biafra. Selon certaines estimations, le Biafra aurait causé plus de deux millions de morts (Time Magazine, janvier 1970). Le Biafra fut l’un des théâtres de la tragédie que Frantz Fanon qualifie de « mésaventures de la conscience nationale ».
Quand j’ai confié à un ami camerounais que je travaillais sur la guerre du Biafra, il m’a immédiatement dit que dans sa ville de Kumba (K-Town pour les initiés), voisine du Nigeria, les Biafrais séjournaient dans l’hôtel Congo. Le nom de cet hôtel, on pourrait le supposer, nous renseigne sur la résonance de la crise congolaise dans l’imagination populaire africaine de l’époque. Le Congo et le Biafra ont soulevé des questions sur la souveraineté et l’humanitaire. Les deux crises posent la question de la souveraineté à partir de deux angles radicalement différents. Au Congo, la force supranationale, incarnée par les Nations Unies, aurait servi de couverture pour les puissances impérialistes pour usurper la souveraineté du gouvernement démocratiquement élu (Nkrumah). Lors de l’épisode du Biafra, l’absolutisme souverainiste de l’État central est tacitement approuvé par l’immense majorité des entités étatiques ou supranationales, y compris l’Organisation de l’Unité africaine. Il s’ensuit un vide qui est comblé par les organisations non gouvernementales. Le Biafra devient ainsi le berceau d’une souveraineté de l’humanitaire. Toutefois, le rôle ambivalent de l’aide internationale, qu’elle s’articule dans la supranationalité onusienne ou la nébuleuse humanitaire, s’explique par un contexte qui oppose des puissances occidentales aux États africains encore fragiles. L’intervention onusienne ou humanitaire souffre de la malédiction du néocolonialisme, qu’il soit imaginaire ou avéré.
Biafra : la sécession humanitaire
La militarisation de l’humanitaire, qui est inséparable du « devoir d’ingérence », émerge aussi comme l’une des conséquences du rapprochement perplexe que l’on observe entre le mouvement humanitaire et les politiques. La collusion entre la politique et l’humanitaire prend un tournant décisif avec la guerre du Biafra. La guerre civile ayant opposé les sécessionnistes biafrais à l’État fédéral du Nigeria représente le moment où les lignes de démarcation entre l’humanitaire, la politique et la guerre sont brouillées. La guerre du Biafra émerge comme un moment fondateur de l’humanitaire activiste, voire partisan : « Plusieurs analyses considèrent cet événement comme le point de départ de la phase la plus récente de l’humanitarisme international » (de Wall, 2010 ; Fearon, 2008, p. 54 ; Troubé, 2006). Chandler estime que Biafra, « la première famine africaine à faire la une des journaux » (Chandler, 2006, p. 29), représente le « creuset de l’humanitarisme contemporain » (Heerten, 2014, p. 169). Si la guerre du Biafra apparaît comme le moment totémique de l’humanitaire activiste et partisan, elle préfigure aussi ses ambivalences, notamment l’abandon du principe de neutralité, qui est au fondement de ce qu’on appelle le droit d’ingérence.
Le 30 mai 1967, le lieutenant-colonel Odumegwu Emeka Ojukwu, gouverneur militaire de la région orientale du Nigeria, proclame la République du Biafra dans la ville d’Enugu, première capitale de la région sécessionniste. Le 9 janvier 1970, Ojukwu transfère le pouvoir au général-major Philip Effiong avant de prendre la direction de la Côte d’Ivoire, qui lui accorde l’asile. La République du Biafra cessera officiellement d’exister avec la reddition de son leader militaire à Lagos. La sécession humanitaire présuppose une souveraineté irrévocable du droit à la vie. Elle requiert, comme le droit d’ingérence codifié dans la charte onusienne, que tout ce qui est possible soit fait pour protéger la dignité humaine. La création du Biafra procède de cette logique humanitaire. Celle-ci ouvre un contentieux avec le politique, à savoir la souveraineté contestée du Nigeria sur son territoire et la souveraineté en devenir de l’État du Biafra. La logique humanitaire convoque comme argumentation les massacres du peuple igbo à la suite du coup d’État qui voit le meurtre du général Johnson Aguiyi-Ironsi et l’accession au pouvoir de Yakubu Gowon (Achebe, 2012 ; Adichie, 2007 ; Forsyth, 1969). La République fédérale du Nigeria ayant failli à sa mission fondamentale d’assurer la protection de ses citoyens d’origine igbo dans le Nord et dans d’autres régions du pays. Chinua Achebe, dans ses mémoires sur la guerre du Biafra, articule cette position de la manière suivante :
Alors que nous fuyions vers « notre foyer » en Nigeria oriental pour échapper aux atrocités infligées à nos familles dans différentes régions du Nigeria, nous nous percevions comme des victimes. Lorsque nous avons constaté que le gouvernement fédéral du Nigeria ne répondait pas à nos appels pour mettre fin aux pogroms, nous avons conclu qu’un gouvernement qui échoue à protéger la vie de ses citoyens ne peut plus prétendre à leur loyauté et doit accepter que les victimes aient le droit de chercher leur sécurité par d’autres moyens — y compris la sécession. (Achebe, 2012, p. 95)
La Tanzanie fut le premier pays africain à reconnaître le Biafra. Dans le communiqué publié par le gouvernement tanzanien le 13 avril 1968, le président Julius Nyerere défend la sécession comme un acte humanitaire. Il observe que le peuple igbo ne pouvait plus avoir de garanties de sécurité dans d’autres parties de la fédération nigériane. Il a recours à la métaphore défensive du retrait (retreat) pour souligner la nécessité du sanctuaire biafrais. La référence au sort du peuple juif sous le national-socialisme suggère que les massacres prenaient l’allure d’un génocide. La clause de protection fonde la justification éthique et pratique de la communauté politique qu’est l’État. Il rejette l’absolutisme souverainiste et reconnaît le droit de rompre le contrat de citoyenneté en cas de faillite sécuritaire avérée :
Les États sont faits pour servir les peuples ; les gouvernements sont établis pour protéger les citoyens contre les ennemis extérieurs et contre les injustices internes. C’est sur cette base que les individus abandonnent leur droit de se défendre eux-mêmes au gouvernement de l’État dans lequel ils vivent. Mais lorsque l’appareil de l’État et les pouvoirs du gouvernement sont dirigés contre un groupe entier de la société pour des raisons de préjugés raciaux, tribaux ou religieux, les victimes ont le droit de reprendre les pouvoirs qu’elles avaient délégués et de se défendre elles-mêmes. (Mwakikagile, 2002, p. 222)
L’étudiant attentif de la crise biafraise pourrait argumenter que les positions défendues par Nyerere semblent être très proches du directoire de la propagande de la République du Biafra. Cette argumentation épouse les contours du discours tenu par les agents humanitaires pour justifier leur intervention. La position, ainsi articulée, nous invite à constater que ce qui deviendra plus tard le devoir d’ingérence n’a pas qu’une généalogie occidentale. La contribution de Nyerere est une analyse critique des faiblesses des États nouvellement indépendants. Chinua Achebe, tout au long de cette histoire personnelle et profondément émotionnelle, témoigne de son expérience vécue du Biafra. Le témoignage se lit aussi comme une méditation sur le chaos qui a provoqué cette guerre et peut-être sur le contentieux mémoriel et traumatique qui n’a pas encore trouvé de résolution. Achebe a servi comme ambassadeur itinérant du Biafra. On pourrait aussi spéculer que son dernier mémoire est une justification de son rôle. Le philosophe congolais et écrivain Valentin-Yves Mudimbe voit dans ce livre « une illustration sans compromis du droit moral et politique de la cause que l’auteur a décidé d’incarner » (Mudimbe, 2013, p. 675). Mudimbe invite la lectrice de méditer sur le défi éthique posé par ce livre, à savoir l’« obligation de conscience qui incombe à l’intellectuel » (2013, p. 672). L’intervention humanitaire au Biafra ne fut pas seulement un lieu de collusion entre la guerre, les calculs stratégiques et les intérêts politiques. Le Biafra fut et demeure l’une des questions éthiques les plus intenses dans la conscience du Nigeria, de l’Afrique et de la communauté humaine. Le Biafra était avant tout un sanctuaire pour des peuples terrorisés, pour des peuples découvrant que leur citoyenneté était incompatible avec leur survie.
La République du Biafra, ainsi conceptualisée, suit la logique humanitaire du sanctuaire. La sanctuarisation du Biafra rencontre toutefois un obstacle majeur. La sanctuarisation est un instrument d’une ambition politique. La politisation de l’humanitaire rend caduque toute invocation de la logique humanitaire. La politisation et la militarisation du sanctuaire autorisent sa négation (Cheema, 1978 ; Golden & McConnell, 2006). L’épisode du Biafra dans l’évolution du mouvement humanitaire révèle une contradiction, marquée par les stigmates de ces tensions entre la sanctuarisation et la militarisation, qui font peu de cas de la dignité humaine.
Au Biafra, la vacance des acteurs étatiques s’explique par le respect des frontières héritées de la colonisation, fondement de l’absolutisme souverainiste adopté par les pays africains émergeant de la domination coloniale. Cette vacance des acteurs étatiques ouvre la voie aux acteurs non étatiques. Et c’est peut-être pour ces raisons que le Biafra inaugure une pratique ou une doctrine humanitaire. Les acteurs non étatiques apparaissent comme une force morale et d’intervention qui n’hésite pas à nouer des alliances opportunistes avec les stratégies gouvernementales.
La guerre du Biafra, selon beaucoup d’observateurs, apparaît comme un moment totémique dans la reconfiguration du champ humanitaire. Elle constitue un moment critique dans l’évolution de l’humanitaire, qui met en marche un mouvement qui va éventuellement déboucher sur la souveraineté de l’humanitaire, entendue ici comme le devoir d’assister des communautés en détresse. La souveraineté de l’humanitaire triomphe sur la souveraineté de l’État. C’est dans cette mouvance que naît Médecins sans frontières (Obiechina, 2003). L’humanitaire devient ainsi un projet de contestation de la souveraineté du Nigeria et une sanction de la sécession.
Mais si la guerre du Biafra est le berceau de cette nouvelle configuration de l’humanitaire, il faudra attendre la famine de 1984-1985 en Éthiopie pour observer sa consolidation doctrinale. Contrairement au théâtre de l’intervention humanitaire durant la guerre du Biafra, le désastre humanitaire en Éthiopie ne pose pas de question sur la souveraineté. En effet, l’intervention humanitaire procède d’une demande de l’État éthiopien. Les Nations Unies coordonnent les opérations et les États occidentaux interviennent directement sur le terrain. Toutefois, cette symphonie de la souveraineté en action masque de fausses notes qui écrivent l’histoire d’une souveraineté sinon en déclin, du moins contestée.
Peter Gill, dans une réflexion sur la famine en Éthiopie et l’intervention humanitaire qui s’ensuivit, adopte une posture très critique envers les États-Unis. Gill accuse la puissance américaine de non-assistance à personne en danger. Il estime que les États-Unis auraient pu intervenir pour éviter le désastre humanitaire qu’il qualifie d’« holocauste » (Gill, 1986, p. 54). Les restrictions drastiques sur l’assistance des États-Unis à l’Éthiopie s’expliquent certes pas la nature marxiste du régime éthiopien. Il existe un contentieux politique, idéologique et économique créé par la nationalisation des entreprises américaines et de la dette due à ces entreprises. Tout ceci eut des répercussions négatives sur l’assistance humanitaire américaine. L’une des barrières politiques remontait à 1982 « lorsque l’USAID refusa d’acheminer l’aide alimentaire par l’intermédiaire de la Commission gouvernementale de secours et de réhabilitation » (Gill, 1986, p. 55). Et c’est ici que la question de la souveraineté hante le débat sur l’humanitaire.
La seule voie qui restait était celle des organisations non gouvernementales. En excluant le gouvernement éthiopien des circuits de distribution de l’aide, les États-Unis consolident la doctrine née du Biafra. L’Éthiopie devient ainsi le théâtre d’émancipation des acteurs non étatiques. Ce qui représente l’âge d’or des ONG. Médecins sans Frontières, née des convulsions de la guerre du Biafra, déploie sa stratégie scandaleuse en Éthiopie au point de se faire expulser par le gouvernement éthiopien (Jansson et al., 1987, pp. 76-77).
Mais la famine en Éthiopie éclaire cette discussion sur la souveraineté sous un autre angle. Lorsque nous réfléchissons sur la question de la souveraineté et de l’humanitaire, nous nous concentrons le plus souvent sur ce qu’on appelle les États en faillite (failed States) qui sont généralement en dehors de ce qu’on appelle le monde développé. Une hypothèse que l’on pourrait formuler est que la fragilisation de l’État en Afrique correspond à un mouvement idéologique qui prône la fragilisation de l’État dans les pays de l’Occident. Au cours de l’holocauste subi par les peuples du Biafra, les organisations non étatiques acquièrent une autonomie certaine par rapport aux entités étatiques. Pendant la famine en Éthiopie, les organisations non gouvernementales prennent le pouvoir.
Les ONG deviennent souveraines en prenant le contrôle de la logistique humanitaire. Oxfam a, en quelque sorte, usurpé « les fonctions d’organisations bien plus puissantes, telles que les Nations Unies et les agences gouvernementales, en achetant elle-même un chargement complet de nourriture. Si les grandes agences étaient incapables de nourrir l’Éthiopie, alors Oxfam montrerait la voie » (Gill, 1986, p. 83). Les ONG, jusque-là, étaient confinées dans la distribution de l’aide et la levée de fonds pour financer leurs opérations sur le terrain. Un tremblement de terre secoue alors la galaxie humanitaire, redistribuant les rôles au détriment des États donateurs de l’aide :
La proposition — et le fait qu’elle fut ensuite adoptée et mise en œuvre par Oxfam — annonçait déjà une leçon générale de la famine éthiopienne : les organisations volontaires avaient désormais pénétré la composante la plus vitale, quoique la moins dotée, de l’ensemble du réseau d’aide ; et, malgré leurs ressources financières, leurs bureaux luxueux et leurs fonctionnaires bien rémunérés, les grandes agences des Nations Unies et des gouvernements occidentaux avaient échoué dans ce que le public considérait comme leur devoir le plus important : empêcher les populations de mourir de faim. (Gill, 1986, p. 82)
Le livre de Peter Gill porte un titre agonisant : A Year in the Death of Africa: Politics, Bureaucracy, and Famine. (Une année dans la mort de l’Afrique : politique, bureaucratie et famine). Je suggère que ce titre soit revu et reformulé par : Un moment dans la mort de l’État occidental face aux urgences humanitaires. L’abdication des puissances occidentales face à la famine éthiopienne ouvre la voie à Norwegian Church Aid, Red Barna (Save the Children en Norvège) et Oxfam de consolider l’hégémonie des acteurs non étatiques. Le gouvernement britannique a ainsi loué un espace dans le bateau affrété par Oxfam :
L’ODA (British Overseas Development Administration) accepta de charger 3 000 tonnes de céréales à bord du SS Elpis, qui quitta Hull le 10 octobre 1984. C’était assurément un signe de l’autorité morale acquise par les organisations caritatives sur les agences officielles que le gouvernement britannique lui-même demande un espace dans la cale d’un navire d’Oxfam. (Gill, 1986, pp. 85-86)
Le leadership moral d’Oxfam est symptomatique du changement sismique qui redéfinit les relations entre les organisations caritatives et les acteurs étatiques. Le retrait des acteurs étatiques ou transnationaux fait le lit de la crédibilité des ONG, qui deviennent ainsi des voies de passage incontournables pour la distribution de l’aide. On pourrait suggérer que la disqualification de l’État bénéficiaire comme garant de la sécurité sociale des citoyennes et citoyens qui en dépendent s’accompagne d’une réduction du rôle des acteurs étatiques donateurs.
Conclusion
En guise de conclusion, la politisation des interventions voit l’expansion de l’humanitaire dans le domaine jusque-là réservé au politique. En même temps, les organisations politiques interviennent dans le champ humanitaire, n’hésitant pas à militariser les opérations dites humanitaires. Après le Congo, la crise du Biafra représente l’un des épisodes les plus dramatiques de l’effondrement des espoirs suscités par la renaissance politique de l’Afrique. J’avance l’hypothèse selon laquelle le traumatisme de la tragédie congolaise aurait dissuadé de nombreux pays africains à considérer un soutien pour le Biafra. Lire la défaite de la quête de souveraineté portée par le Biafra à partir du prisme du Congo pourrait nous permettre de mieux comprendre les enseignements, les défis et les opportunités de l’Afrique dans ce moment de la postindépendance. Il importe de se demander si les pratiques humanitaires ne sont pas en train d’influencer la définition même de l’État en Afrique. Lorsque Human Rights Watch appelle à la poursuite des sanctions contre le Zimbabwe, en quoi cette intervention dite humanitaire se distingue-t-elle de la doctrine du changement de régime mise en œuvre par Tony Blair et George W. Bush en Irak, en Haïti ou en Afghanistan ? La diplomatie humanitaire de Human Rights Watch fait écho aux positions de l’Union européenne et des États-Unis, qui traitent le Zimbabwe comme un État paria. Les pratiques humanitaires en Afrique sont en train de redéfinir le droit international, remettant en question le principe même de la souveraineté. Les mêmes pratiques reconfigurent la rhétorique des interventions militaires. La montée en puissance de l’humanitaire va de pair avec une privatisation de fait des circuits financiers, dominés par les fondations et les philanthropes. La fondation Bill & Melinda Gates figure ainsi parmi les plus grands pourvoyeurs d’aide au monde. Il s’agit aussi d’une redéfinition du rôle de l’État dans les pays donateurs. Il est grand temps de souligner, dans une approche comparative ou globale, les connexions analytiques, idéologiques ou théoriques qui sont à l’œuvre dans ces phénomènes. Nous devrions, à la lumière de l’impact de l’humanitaire en Occident, changer peut-être notre titre en humanitaire comme signe de la fragilisation de l’État.