“We encourage aid that helps us to do without aid. But in general the policy of assistance and aid only results in disorganizing us, subjugating us and disempowering us.” – Thomas Sankara, speech to the UN General Assembly on October 4, 1984, quoted in Borrel et al. (2021:757).
It is perilous to speak of Africa in general, and precautions, such as “Les Afriques” (Darbon 2001), are necessary[1]. Each country has its own specificities, and within each country many disparities can be observed. Nevertheless, if we broaden the perspective at a global compWarative level, some common trends emerge across most of the continent. Dependence on aid (both development and humanitarian aid) is a widely shared characteristic of the African continent. Of course, it is not the only one at play: for example, a painful colonial past has left various legacies; or then again there is the predatory culture among post-colonial elites, which many social science studies have analysed in detail. We believe that aid dependency, although often highlighted—see for example Bayart (1999), who puts extraversion in historical perspective—has been little explored in one particular, yet central area, namely the process of state-building. Among the rare exceptions, we can mention Bierschenk (2009), who shows how the transition from a despotic to a democratic regime in Benin in 1989 did not mitigate the country’s dependence on aid rents: beyond the changes in the political system and forms of power, we find the same negative consequences in terms of governance (corruption, clientelism, favouritism, authoritarianism, regionalism, to name a few). His analysis is basically just as valid for Africa’s other French-speaking countries (and no doubt a number of English-speaking countries), despite their different political histories since independence. More fundamentally, beyond the regimes that succeed one another between elections and coups d’état, the functioning of public services as well as the elaboration and implementation of public policies are deeply and durably affected by aid dependency.
Nous décrirons comment l’aide extérieure pèse lourdement sur les politiques publiques, et comment elle engendre de nombreux effets inattendus, en raison de la méconnaissance profonde des contextes locaux par ces « réformateurs de l’extérieur ». Ces effets inattendus comptent en leur sein beaucoup d’effets pervers, dont en particulier celui sur lequel nous mettrons ici l’accent : une perte généralisée d’initiative au sein de la fonction publique, qui découle directement de la dépendance à l’aide. Mais il existe des exceptions parmi les agents de l’État, et on rencontre parfois ici ou là des « réformateurs de l’intérieur », qui connaissent les contextes locaux et veulent les modifier de façon réaliste. Nous tenterons de définir cette « expertise contextuelle » et d’analyser le rôle qu’elle peut jouer, dans une perspective qui entend proposer des pistes de recherche inédites pour les sciences sociales en Afrique, et renouveler la stratégie ancienne et quasi oubliée du « compter sur ses propres forces ».
L’omniprésence de l’aide
A large part of the public policies implemented in Africa is dependent on external aid. Education, the health system, the justice system, the police and the armed forces rely heavily on the resources provided by foreign aid to function as best they can. When it comes to fighting an epidemic, dealing with a food crisis or responding to terrorism, donors and their institutions’ support is indispensable. Veritable humanitarian or medical armadas thus arrived during the 2005 “famine” in Niger (Olivier de Sardan 2008a) or the recent Ebola epidemic in Guinea (Gomez-Temesio and Le Marcis 2017). In addition to the countless European or North American (and now also Arab-Islamic) NGOs that criss-cross the cities and villages of the entire continent on a daily basis, besides the various bilateral cooperation agencies that showcase their geopolitics of aid (from the former colonial powers to newcomers such as China, Russia, India or Turkey, not to mention the inevitable American presence), the World Bank, WHO, UNICEF, UNFPA, WFP and UNDP are behind a large proportion of the administrative reforms, health protocols, educational programmes and hydro-agricultural developments in each African country. Moreover, they steer the fight against poverty and child labour, as well as campaigns for the promotion of women and the use of contraception. An institution as central as the World Bank does not only play a role as a donor, it is also an agency of international expertise based on “development knowledge”, i.e. on professional knowledge in social engineering (see below), relating to the “manufacture” of standardised interventions that can be exported to low-income countries, particularly in Africa.
C’est bien là une spécificité du continent africain par rapport à l’Europe ou à l’Amérique, où les politiques publiques sont essentiellement élaborées au niveau national, et où le système des Nations unies et les ONG n’ont guère de poids quotidien face aux États. Cette dépendance constitue une caractéristique historique majeure de l’Afrique contemporaine. On la retrouve parfois en Amérique latine ou en Asie, mais pas avec la même ampleur.
In other words, development aid and humanitarian aid function in Africa as specific public policies, designed, promoted and financed by international outsiders, while being implemented by national actors who are largely dependent on this aid. Granted, some public policies are indeed developed at national level, but not only do they have few resources compared to aid-driven public policies, but their implementation often proves incoherent (Olivier de Sardan and Ridde 2014), and often strapped for donor support.
On sait que les formes de l’aide émanant du Nord sont multiples. Les flux de l’aide passent par des organisations internationales (en particulier le système des Nations unies), des agences et des banques de développement nationales, des ONG grandes et petites. Les ressources que l’aide procure arrivent en Afrique sous forme de prêts, de subventions, d’aide budgétaire, de dons matériels, de construction d’infrastructures, d’appuis techniques, plus ou moins assortis de conditionnalités diverses. L’architecture de l’aide varie également, mais avec une très nette préférence pour les « projets » et les « programmes », négociés avec les États africains (pour la plus grande partie) ou avec des organisations et associations locales (la fameuse « société civile »). Ces projets et programmes sont à durée limitée. Ils sont régulés par des procédures spécifiques, dérogatoires par rapport aux procédures nationales. Ils apparaissent comme des enclaves privilégiées (en termes de salaires, de ressources, de fonctionnement, de gestion) par rapport au fonctionnement ordinaire des services publics nationaux, marqué par le dénuement et la corruption.
All these interventions aim to improve African populations’ living conditions: what Tania Li calls “the will to improve” (Li 2007) constitutes their legitimacy. They present themselves as desirable “reforms” of a current situation that is highly unsatisfactory in the opinion of all (local populations and donors alike, though not for the same reasons). The paradox of this situation is that “reformers from outside” are driving the developmental and humanitarian social engineering that is taking place across Africa.
Developmental and humanitarian policies are in fact social engineering[2], i.e. “planned intervention mechanisms, developed by experts, aimed at implementing or modifying institutions and/or behaviour in various contexts” (Olivier de Sardan 2021:7). Whereas technical (and biological) engineering has an intrinsic effectiveness that is relatively independent of the contexts in which it is implemented, social engineering is, on the contrary, very dependent on the contexts in which it is implemented. Development and humanitarian aid constitute an original form of social engineering, with no historical equivalent: their interventions, developed by international experts and omnipresent in Africa in standardised forms, are not directly submitted to market mechanisms, even if the market sometimes plays an important role. Besides, they are not dependent on a single decision-making centre either: a multiplicity of institutions does intervene, generally in several or all African countries, each with its own agenda, and these are poorly coordinated among themselves, despite the existence of a common language and organisational isomorphism (DiMaggio and Powell 1983, 1991).
Évitons tout malentendu. Notre propos, ici, n’est pas de condamner par principe toute aide au développement et toute aide humanitaire, encore moins de proclamer qu’il faudrait y mettre radicalement fin. Il n’est pas non plus d’affirmer que l’aide est tout simplement un échec ou que tous les projets de développement correspondent qu’à des faillites, ce qui serait absurde. Nous ne nous situons pas dans une position normative par rapport à l’aide. Nous partons d’un constat : les programmes de développement, les interventions humanitaires, les politiques publiques débouchent, une fois mis en œuvre sur le terrain, sur de nombreux effets inattendus, aussi « bien élaborés » soient-ils, et qu’ils soient évalués comme des succès ou comme des échecs. C’est vrai partout dans le monde, mais c’est plus accentué encore en Afrique, du fait que ces programmes, ces interventions et ces politiques publiques sont élaborés par des experts très extérieurs aux conditions locales. Par ailleurs, ce qui nous intéresse ici dans ce constat, ce sont les effets inattendus relatifs au fonctionnement des services publics en Afrique. On peut le dire autrement : un excellent programme, considéré de façon générale comme bénéfique et ayant largement réussi, mené par telle ou telle agence de coopération ou par telle ou telle ONG, avec les meilleures intentions du monde, connaîtra néanmoins des écarts entre ce qui était prévu et ce qui advient de fait dans un contexte déterminé, et, en outre, participera « malgré lui » à la reproduction de la dépendance à l’aide au sein des services de l’État.
Les effets pervers de l’aide
Aid functions in various ways as a “rent”. It has long been known that mining or oil rents are not only economic assets, but also have numerous perverse effects (for Gabon, see Yates 1986), to the point where we have justifiably dubbed it a “resource curse” (see Murshed 2018). Development and humanitarian rents are no exception, even if the pernicious effects they generate are often different (Collier 2006; Bierschenk 2009; Olivier de Sardan 2013). Some are already well known, such as the spread of petty (and sometimes grand) corruption (Blundo and Olivier de Sardan 2007), or the excessive weight of per diems that sidetrack training and workshops from their objectives (Jordan Smith 2003; Ridde 2010). Some are less well documented: for example, the “brain drain” from national civil services to the “developmentalist configuration” (international institutions, development agencies, NGOs, consultancies, and so on) all continuously deprives African states of their best-trained and most competent staff.
Ce dernier point renvoie à un phénomène plus général : la perte d’initiative au sein des appareils d’État et bureaucraties africaines. L’essentiel des initiatives en matière de politiques publiques et d’action publique vient en effet des institutions de l’aide. L’objectif majeur de la majorité des fonctionnaires africains est d’être recrutés par un « projet », et sinon, à tout le moins, d’en être désignés comme « point focal », ou de bénéficier de ses ressources, de façon formelle ou informelle… Il faut « avoir sa part » de l’aide, il faut donc parler le langage de l’aide, adopter les « bonnes pratiques » promues par les organisations de l’aide (autrement dit, faire figure de « bons élèves »), accepter (ou faire mine d’accepter) leurs règles du jeu et leurs procédures, autrement dit jouer dans leur camp, plutôt que de tenter d’améliorer le sien à partir de ses propres idées et de ses propres moyens. Cela est valable au sommet de l’État comme à sa base.
Research by Lasdel[3] on the perceptions of aid by Nigerien civil service cadres (Lavigne Delville and Abdelkader 2010) showed that the latter’s disapproval of government authorities systematically accepting any project proposed by technical and financial partners (TFPs) as long as it was endowed with significant resources, and even if it was not suited to the country’s needs, or had little chance of success. At grassroots level, the large number of “practical norms” that informally regulate the multiple behaviours of civil servants, who do get around official norms and directives (i.e. resistance or “noncompliant” behaviours), attests to the considerable gaps between official discourse and realities on the ground (Olivier de Sardan 2015, 2021); between programmes on paper and their actual implementation in particular contexts; between posted organisational charts and actual practices; and between formal and informal accountabilities (Blundo 2015). This “great divide”, this quasi-schizophrenia, also has the effect of producing poor quality service delivery to the population (suffice it to think of absenteeism, favouritism, corruption, among many other standard practices), and a focus on acquiring aid resources.
Certes nous avons rencontré au cours de nos enquêtes des « exceptions admirables », des agents de l’État donnant dans leur travail la priorité à la qualité des soins ou de l’enseignement, et élaborant des micro-réformes locales, mais ils sont nettement minoritaires, en général isolés, souvent amers, et rarement soutenus par leur hiérarchie.
Yet there is one area in Africa where resourcefulness and ingenuity are remarkable, and where these have already been analysed and even celebrated: the informal sector (Hart 2009; Meagher 2010). Yet, precisely, these operate far from the state, and even more so from donors. One could also mention (this area is less highlighted, though, and when it is mentioned it is in a highly critical tone) local and national politics. In its power games, clientelist manoeuvres, alliances, ruptures, intrigues and other transhumance, it shows a formidable inventiveness, far removed from the democratic injunctions of international experts’ often naïve moral-political recommendations. But all this is also very opaque to aid institutions, which are not invited and can hardly interfere.
Quant à la « société civile », célébrée par les ONG et les agences de l’aide, qui voient en elle une capacité de mobilisation endogène, notre appréciation est beaucoup plus réservée : les associations nationales et locales diverses (car la société civile n’est en fait rien d’autre qu’un tissu associatif hétéroclite) sont le plus souvent à la remorque de l’aide extérieure, soucieuses de capter des « projets » où elles jouent en général un rôle de sous-traitance, n’ayant voix au chapitre que sur des aspects mineurs. La société civile recèle certes de réels espaces de marge de manœuvre et d’innovation et inclut des acteurs réformateurs autonomes, mais elle est globalement fortement dépendante de l’aide. De surcroît, les militants associatifs les plus créatifs sont le plus souvent récupérés par le monde du développement, formés à son langage, intégrés à ses procédures. C’est aussi vrai en ce qui concerne les femmes : les politiques de genre menées par les institutions internationales, les agences de développement et les grandes ONG aboutissent bien plus souvent à absorber les militantes associatives et/ou les leaders féministes dans l’ingénierie sociale de l’aide qu’à soutenir leurs initiatives propres et accroître leur autonomie.
On pouvait s’en douter : l’absence d’initiative au sein des administrations et des services publics est corrélée directement à l’omniprésence de l’aide, et ce n’est en rien une caractéristique générale des sociétés africaines. Il s’agit bel et bien d’un cercle vicieux : la dépendance à l’aide bloque les initiatives internes, ce qui accroît la dépendance à l’aide.
Un autre effet pervers renvoie au sentiment d’humiliation qui découle de cette dépendance. Un proverbe est souvent cité en Afrique à ce propos : « La main qui reçoit est toujours au-dessous de la main qui donne ». Le sentiment anti-occidental alimenté par ce statut d’assisté est largement répandu, d’autant plus vif lorsqu’il s’agit de l’ancienne puissance coloniale. Il est amplifié par les maladresses ou l’arrogance fréquente des « partenaires », comme par leur propension à vouloir imposer leurs propres valeurs morales, et il s’exprime fréquemment dans divers registres, sur les réseaux sociaux, dans les bavardages du quotidien, ou lors des manifestations. Il est évidemment exploité par l’idéologie islamiste salafiste, et légitime d’autant plus les comportements opportunistes et le double langage vis-à-vis de l’aide extérieure.
L’épreuve des contextes et le rôle central des contextes pragmatiques
An important feature of the development and humanitarian world is its predilection for “travelling models” of social engineering (Behrends et al. 2014; Bierschenk 2014; Olivier de Sardan et al. 2017). The idea is to promote a succession of standardised, “high-impact factor” interventions across Africa, each of which is assumed to have intrinsic effectiveness, regardless of the contexts they are implemented in. However—contrary to the predictions of the experts who have produced these models and the politicians who have accepted them—on the ground it does not work quite that way. Each local context “undermines”, to a greater or lesser extent, and in its own way, the course of interventions (public policies, programmes, projects, protocols, etc.), which are much more often circumvented or dismembered than faithfully adopted. Any travelling model, no matter how well developed, and no matter how technically or technocratically perfect, is thus subjected to the “test of contexts”, a test with unpredictable results, which often turns into the “revenge of contexts”.
Et pourtant, les experts et les décideurs en matière de développement et d’aide humanitaire savent que les contextes importent, et ils accumulent des connaissances à leur propos. Mais ce qu’ils entendent par des « savoirs relatifs aux contextes » se compose essentiellement d’indicateurs statistiques, de variables sociodémographiques, de données institutionnelles, de clichés culturels ou « ethniques ». Il s’agit de « fonds de carte », guère plus, qui permettent seulement de documenter ce que nous appelons les « contextes structurels ». Ces savoirs ne disent rien par contre des « contextes pragmatiques », c’està-dire du jeu des acteurs, des normes pratiques des fonctionnaires, des routines des services et des bureaux, des rapports de pouvoir et d’influence, des attentes, perceptions, frustrations et rumeurs, des clans, cliques et factions, qui structurent la vie quotidienne des administrations et des populations avec lesquelles elles interagissent. Les politiques publiques ne mobilisent que des connaissances sur les contextes structurels, et ignorent la réalité des contextes pragmatiques.
Technical engineering expertise (which development aid’s and humanitarian aid’s technical aspects are based on) and developmental social engineering expertise (which the programmes these technical aspects are embedded in[4] are based on) remain in a sense “off the ground”, due to the lack of “contextual” expertise that neither designers nor aid managers have mastered. Admittedly, the failure of international development institutions to take account of pragmatic contexts is also due to other reasons, such as an accountability that is focused on Northern institutions alone, or the fact that too much information should not be used when it comes to taking action (Naudet 2001). In other words, even if aid agencies are concerned with commissioning study after study, piling up consultants’ reports, or recruiting the services of experts who they believe know the country and the intervention field, they hardly use the knowledge thus produced. Nevertheless, this knowledge mostly relates to structural contexts, not pragmatic perspectives.
Seule la connaissance des contextes pragmatiques peut fonder l’expertise contextuelle. Celle-ci implique en effet une proximité forte avec les acteurs de terrain impliqués par une intervention. Il faut connaître les comportements « non observants » des personnels de santé, les calculs et les incertitudes des paysans, les habitudes et les ambitions des magistrats, les inquiétudes et les représentations des malades. Il faut pour cela une insertion quotidienne, un vécu commun, des interactions banalisées. Les experts internationaux en développement, en aide humanitaire ou en politiques publiques, en sont généralement très loin. Ils sont compétents dans leurs domaines d’ingénierie, mais particulièrement ignorants des contextes vécus par les acteurs concernés. Le dépouillement de statistiques, la lecture de rapports, les visites guidées au pas de course, quelques discussions avec des cadres du pays ou des chauffeurs de taxi ne donnent aucun accès véritable aux contextes pragmatiques ; pas plus que le fait d’être plus ou moins ami avec un ministre ou d’avoir une relation suivie avec une courtisane locale. La « connaissance du terrain » dont se vantent certains professionnels du développement (dont le type caricatural serait : « j’ai fait le Togo et je connais les Togolais ») est donc largement surfaite, et bien souvent ridicule, et elle reste en tout cas générale et superficielle.
Mais, d’un autre côté, le fait d’être citoyen africain et de parler une langue vernaculaire ne qualifie pas pour autant à l’expertise contextuelle. Les décideurs et hauts cadres nationaux sont en général fort éloignés des réalités journalières du terrain. Nous avons souvent été étonnés, quand nous faisions état de nos enquêtes auprès de cadres nigériens, de leur méconnaissance des données que nous avions produites. Tel médecin ignorait ce qui se passait vraiment dans son service et les multiples normes pratiques des sages-femmes. Tel enseignant d’une université travaillant sur le système agropastoral ne maîtrisait pas le contexte réel d’un service départemental de l’élevage et ses mille et une combines. La majorité des hauts fonctionnaires et des membres de l’élite politique méconnaissent le quotidien des infirmiers, des instituteurs, des vulgarisateurs agricoles, des greffiers, des secrétaires. En fait, certains ignorent réellement, d’autres se doutent vaguement, mais ne veulent pas y regarder de plus près, d’autres enfin savent à peu près, mais estiment que cela doit « rester entre nous », que cela « ne regarde pas les Blancs » ; plus généralement, ils pensent que cela n’est pertinent ni dans le langage (très convenu) du développement ni dans celui (très surveillé) de la politique nationale. Quant aux agences de développement qui recrutent des cadres africains avec l’idée qu’ils apporteront cette maîtrise des contextes qui fait défaut aux expatriés, ils se trompent le plus souvent : ces cadres sont, sauf exception, largement coupés de leurs compatriotes d’en bas et se préoccupent plus de respecter les règles du jeu de l’institution qui les emploie que de tenir compte des logiques d’action des simples usagers ou des petits fonctionnaires, qu’ils ignorent souvent ou qu’ils regardent de haut.
Les trois propriétés de l’expertise contextuelle
Seule une réelle familiarité avec les pratiques et les relations du quotidien peut fonder l’expertise contextuelle. Car les pratiques effectives sont souvent décalées par rapport aux pratiques prescrites, et le quotidien est souvent plus fait d’informel que de formel, de latent que d’explicite. Le monde réel est fort éloigné du monde officiel, dans lequel évoluent presque exclusivement les institutions de développement. Une connaissance superficielle ou des contacts épisodiques ne suffisent pas à fonder l’expertise contextuelle. Il faut une connaissance intime du milieu de travail, de ses contraintes, de ses réalités discrètes ou cachées.
Mais cette connaissance intime, si elle est une condition nécessaire, n’est pas une condition suffisante. Si tel était le cas, tout agent de santé, tout paysan, tout magistrat, tout malade pourrait être considéré comme un expert contextuel dans le domaine où il travaille. Nous pensons qu’il faut plus. Il faut aussi une certaine capacité de recul, une distance critique minimale. Autrement dit, à une pratique de l’intimité il faut ajouter une compétence réflexive. Un expert contextuel connaît non seulement « de l’intérieur » la réalité d’un dispensaire, d’une exploitation agricole, d’un tribunal ou d’une quête de soins, mais il peut aussi en décrire les problèmes, les failles, les goulots d’étranglement. Il peut témoigner de ce qui fonctionne et de ce qui ne fonctionne pas, il peut attester des écarts aux procédures et directives officielles, il peut analyser les multiples bricolages, astuces et combines du quotidien. Il sait que les règles officielles sont loin d’être appliquées, soit parce qu’elles sont inapplicables, soit parce qu’elles ne conviennent pas aux acteurs de terrain, il connaît les normes pratiques qui s’y substituent et régulent les routines quotidiennes, et il est sensible à leurs limites et aux inconvénients qui en découlent pour l’usager.
Finally, we will add a third dimension to contextual expertise: “concernement” (Canguilhem 1991), in other words, an engagement in improving the usual course of events, a desire to make the delivery of services to the population more responsive, more benevolent, more efficient, more equitable, of better quality, a certain readiness to innovate, to seek practical solutions and make concrete reforms by involving the stakeholders. Surely, there was a time when concernement often took the form of political commitment, in Africa as in Europe, when the changes hoped for were not limited to the professional world pertaining to social engineering, but were expressed through radical criticism and ambitious political projects. Disillusionment crept in, utopias went awry. Consensus-building for better health care or education, for fairer justice or for a type of security protective of citizens, is certainly less ambitious than the emancipatory ideologies born out of the proletariat’s struggles or national liberation campaigns. It is more realistic and more discreet, but it is nevertheless a major quality, indispensable to contextual experts if they are to be able to act as a counterbalance to the current dependence.
Familiarité, capacité critique, concernement : ce sont ces trois caractéristiques qui définissent l’expertise contextuelle.
Expertise contextuelle et populisme méthodologique
Il peut être utile ici d’expliciter comment cette définition de l’expertise contextuelle, issue des milliers d’heures d’enquête du Lasdel sur les pratiques bureaucratiques et sur les modes d’intervention de l’ingénierie sociale en contextes africains (autrement dit les modes de gouvernance), se situe à l’égard de certains débats plus généraux sur l’expertise.
Indeed, in recent decades there have been various attempts within the social sciences to somehow broaden expertise beyond experts. Expertise in the usual sense is based on recognised professional competences (technical, social, managerial, etc.), usually institutionally validated (diplomas, curricula and functions), which reflect a certain form of elitism based on specialist knowledge in a particular field. However, in the wake of the rehabilitation of popular knowledge in the face of specialised knowledge, grassroots actors are sometimes considered to have a specific form of expertise, different from that of scholarly experts, but no less valid, and sometimes more so. Already in the 1980s, various studies on African peasantry had highlighted farmers’ sound local mastery of soils, seeds and climates, contrasting it with agronomists’ abstract knowledge, based on theoretical data as well as on, indeed, station and laboratory experiments, yet far removed from the conditions and constraints of working the land in a real context (Richards 1985, 1986; Boiral, Lantéri and Olivier de Sardan 1985; Chauveau and Yung 1995). This type of analysis applies well beyond farmers: all occupations that do not depend on specialised studies nevertheless require expertise acquired on the job (Sennett 2008): farmers, workers, craftsmen or employees have knowledge and know-how relating to their “in real life” working conditions and practical exercise of their occupation, which the engineer and technocrat simply lack. This “everyday expertise” (Sennett 2009), this “knowledge of use” (Sintomer 2008), is generally not recognised by professional and social hierarchies.
Such broadening of the notion of expertise is not unrelated to the concept of “agency” developed by Anthony Giddens (1984), which has been widely taken up in sociology: each social actor, whoever they may be, has room for manoeuvre, they have capacities for knowledge and action that are specific to them. We find a similar analysis—though development oriented and in the field of political economy—with Amartya Sen and his “capability” concept (Sen 2000). Finally, we are in line with the perspective of “methodological populism” (Olivier de Sardan 2008b), which is common in anthropology: dominated, marginalised or stigmatised social groups deserve the greatest attention from social sciences, which must investigate their knowledge, perceptions and practices (already in the 1960s, Oscar Lewis had systematically studied the “cultures of poverty” in the West Indies and Latin America; see Lewis 1969).
Toutefois cela ne signifie pas pour autant que toutes les connaissances se valent en termes d’action, ou que les savoirs d’en bas sont nécessairement supérieurs aux savoirs d’en haut. Autant le populisme méthodologique est productif en termes de recherche, autant il convient d’éviter les pièges du « populisme idéologique », qui conférerait aux acteurs subalternes le monopole de la vérité ou leur accorderait une supériorité ontologique ou une immunité épistémologique. Si tout acteur social, aussi démuni soit-il, détient une certaine forme d’expertise, si tout acteur est au moins expert de sa propre vie, toutes les expertises ne sont pas équivalentes dès lors qu’il s’agit de changer les comportements ou les institutions.
Lorsqu’on se situe dans une perspective de changement social, ou, plus précisément, lorsqu’on se situe dans une perspective d’amélioration des politiques publiques (c’est à-dire d’amélioration de la qualité des services délivrés aux populations par les acteurs publics), il est plus productif de se demander quels types d’expertise doivent être combinés. C’est là qu’intervient l’expertise contextuelle, non pas comme solution miracle qui pourrait renvoyer l’expertise en ingénierie sociale aux oubliettes, mais comme un chaînon manquant dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques, permettant une « reprise d’initiative » parmi les agents de l’État, une moindre dépendance envers l’expertise extérieure.
Qui sont les experts contextuels face à l’ingénierie sociale ?
Revenons au triptyque « familiarité, capacité critique, concernement ». Qui coche ces trois cases en ce qui concerne la mise en œuvre de l’ingénierie sociale ?
Si l’on s’intéresse à l’épreuve des contextes, la catégorie d’experts contextuels la plus intéressante est constituée d’acteurs de terrain directement impliqués. Leur familiarité est basée sur leur propre appartenance aux contextes eux-mêmes, dans lesquels ils travaillent et où ils vivent en quelque sorte « naturellement ». Ce sont des « experts de la quotidienneté », ils détiennent une « expertise d’usage ». Nous avons alors affaire à ce qu’on pourrait appeler des experts contextuels directs, à condition qu’ils possèdent aussi les deux autres caractéristiques : ils peuvent analyser avec lucidité les situations auxquelles ils participent, et ils se sentent impliqués par d’éventuels changements. Ces « exceptions admirables » évoquées plus haut, ces « réformateurs de l’intérieur » que nous avons parfois rencontrés au cours de nos enquêtes depuis plus de vingt ans, sont typiquement des experts contextuels : des infirmiers ou des médecins, des instituteurs ou des professeurs, des greffiers ou des magistrats (familiarité), tous critiques envers l’état actuel des services publics, loin de la langue de bois officielle qui règne dans l’administration (capacité critique), tous soucieux d’en améliorer le fonctionnement, contrairement à la passivité ou à la résignation de la plupart de leurs collègues (concernement). Ils sont peu nombreux, peu visibles, souvent peu bavards, mais ils existent.
Il est une seconde catégorie potentielle d’experts contextuels, des experts contextuels indirects, qui sont à même de combiner eux aussi les trois caractéristiques nécessaires : ce sont les chercheurs en sciences sociales pratiquant l’insertion prolongée dans les milieux professionnels qu’ils étudient (autrement dit les socio-anthropologues et tous ceux – quelle que soit leur discipline – qui mènent des recherches qualitatives fondées sur l’immersion, l’observation, les entretiens libres). Leur familiarité avec les contextes locaux est différente, car elle n’est pas fondée sur l’appartenance « naturelle » à ces contextes, mais sur le fait qu’ils les ont fréquentés suffisamment en profondeur et au quotidien (le plus souvent dans le cadre d’une enquête de type ethnographique) pour en connaître les ressorts, les dessous et les implicites : ils en maîtrisent les codes, les sous-entendus, les stratégies et les parlers. Quant à la distance critique, c’est pour eux une compétence professionnelle pré-requise. Reste le concernement, qui, lui, ne va pas de soi : bien des chercheurs ne se sentent pas impliqués directement et personnellement par l’amélioration des services publics du pays où ils travaillent (c’est une question de positionnalité : cf. ci-dessous), soit parce qu’ils se cantonnent à de la recherche fondamentale, soit parce qu’ils sont étrangers à ce pays et n’ont pas d’engagement citoyen à son égard. Les chercheurs africains sont évidemment plus disposés à être civiquement concernés.
Si nous en revenons maintenant à la question des innovations et à la nécessité impérieuse d’installer les innovations internes au cœur des réformes (indispensables) des services publics, alors les experts contextuels directs sont évidemment au centre du jeu. Ce sont eux qu’il faut identifier (ce n’est pas une tâche facile), et ce sont leurs parcours et leurs pratiques qu’il convient de documenter. Pour ce faire, les experts contextuels indirects sont bien placés. Comprendre les motivations et les choix des experts contextuels (directs), analyser leurs relations avec leurs collègues, étudier leurs succès et leurs échecs nous semble constituer une piste de recherche fondamentale pour les sciences sociales africaines, du moins celles qui ont fait le choix de recherches empiriques en profondeur et in situ.
Très peu de connaissances ont été produites sur de tels acteurs. Les bailleurs de fonds s’y intéressent peu, car ils sont prisonniers des perspectives institutionnelles, des organigrammes, du respect des hiérarchies, conventions et normes officielles, des relations avec les gouvernements, et en outre ils se soucient avant tout de l’observance des protocoles et du niveau des indicateurs de réalisation des activités qu’ils impulsent : les financements manquent donc pour des recherches sur un thème qui concerne des innovations informelles, discrètes, et qui en outre restent le plus souvent invisibles pour les ministères des capitales africaines, et donc bien plus encore pour les institutions internationales.
Le Lasdel avait en 2004 soumis à la coopération belge (CTB), chef de file dans le domaine de la santé au Niger, un programme de recherche pionnier sur 3 ans : il s’agissait d’identifier, dans la région sanitaire de Dosso (site privilégié des interventions de la coopération médicale belge), un certain nombre de professionnels de santé « réformateurs » ou « innovateurs », délivrant des prestations de meilleure qualité que la moyenne, identification opérée à partir de critères établis sur la base d’entretiens menés avec de nombreux acteurs des arènes sanitaires locales (soignants, membres des comités de gestion des centres de santé, autorités locales…). Dans un second temps, le programme de recherche se focalisait sur le recueil de biographies des « réformateurs » retenus, pour tenter d’appréhender quelques facteurs susceptibles d’expliquer au moins partiellement pourquoi ils étaient particulièrement « concernés » par la qualité des soins ou l’amélioration du fonctionnement du service. Ce programme avait été négocié avec un assistant technique belge qui avait été sensible à l’originalité du thème et aux potentialités qui pouvaient en résulter en termes d’action pour la coopération belge. Après un an de travail des chercheurs du Lasdel, le contrat de l’assistant technique est arrivé à échéance, et son remplaçant a refusé sans explication de continuer à financer le programme. Les données produites sont restées dans des cartons jusqu’à ce jour, et ne sont plus guère utilisables, car incomplètes et périmées.
Néanmoins de plus en plus de professionnels internationaux du développement et de l’humanitaire sont conscients des limites et des échecs fréquents des modèles voyageurs, du mauvais état des services publics, et de l’utilité de recherches qualitatives approfondies, portant aussi bien sur l’épreuve des contextes auquel leurs programmes sont soumis et sur les « contournements » qui en découlent que sur le fonctionnement « réel » des services publics et les pratiques « non observantes » de leurs agents. Certes, ils ne sont pas en général aux postes de pilotage des grandes institutions et n’ont pas l’oreille des décideurs importants, mais on peut espérer que, grâce à eux, des fenêtres d’opportunité vont s’ouvrir pour des recherches sur les « réformateurs de l’intérieur ».
For example, an article published in The Lancet (Maaloe et al. 2021) criticises the standardised clinical practice guidelines (CPGs) widely disseminated in low-income countries for being unsuitable in local contexts, and calls for front-line health providers to be involved in the development of realistic clinical guidelines as “co-creators”, as they are “experts” in delivering care in precarious situations.
Toutefois, si l’on se situe dans une perspective d’affranchissement progressif de la dépendance à l’aide, les principaux interlocuteurs des chercheurs africains ne devraient pas être tant les professionnels internationaux du développement et de l’humanitaire que les acteurs publics nationaux à tous niveaux. Ce sont les cadres des pays africains, les experts nationaux en ingénierie sociale, les décideurs de la fonction publique qui doivent être convaincus du « plus » que peuvent apporter d’une part des diagnostics rigoureux du fonctionnement « réel » des services publics, et d’autre part une documentation approfondie des innovations endogènes en leur sein.
Mais c’est un long combat et la partie n’est pas gagnée.
In terms of diagnosis, the High Commission for State Modernisation (attached to the Prime Minister’s Office) asked Lasdel in 2014 to carry out research on Niger civil servants’ “non-observant” behaviours—in full knowledge of Lasdel’s critical approach and of its concern to carry out rigorous empirical investigations, besides its refusal of any complacency or “tongue-in-cheek” (Olivier de Sardan 2014). We presented the main conclusions to the Prime Minister, several ministers and many senior officials: these findings, though severe, have remained unchallenged. It was therefore a first step: it is exceptional for this type of study to be requested from a national laboratory by a national authority and for the results to be accepted as they were. Nevertheless, this diagnosis did not lead to significant measures within the civil service in the years that followed. It has remained just another report in the ever-mounting pile. However, just recently, the Lasdel diagnosis has been put back on the agenda by the authorities, with a view to reforming the administration. We can therefore hope that it has brought about greater awareness, and will continue to result in tougher critical attitudes and more innovative behaviour.
Au niveau des innovations, le Lasdel a depuis 2016 expérimenté (sur financement du CRDI canadien, aujourd’hui terminé) une recherche-action sur l’identification et la mise en réseau d’« experts contextuels » dans le domaine de la santé maternelle et infantile au Niger et au Bénin, réseau constitué à partir de recherches ayant mis en évidence diverses réformes locales impulsées par des personnels de terrain sans intervention des bailleurs de fonds. Un atelier réunissant les experts contextuels nigériens a émis une série de propositions réalistes sur des dysfonctionnements majeurs du système de santé maternelle que les programmes standardisés des partenaires techniques et financiers ont échoué à corriger depuis vingt ans. Mais nous n’avons eu aucune réaction à notre rapport, ni du ministère de la Santé ni de l’Organisation ouest-africaine de la santé.
In The Lancet article cited above, the case of Kenya is mentioned as a rare example of endogenous production of health protocols, at the national level, without using WHO guidelines, and with field health professionals taking an active role (see English et al. 2017).
Pour une implication des experts conceptuels dans les politiques publiques nationales
Faire jouer un rôle significatif à des experts conceptuels dans la conception et la mise en œuvre de politiques publiques nationales n’est certes pas tâche facile. Cela doit donc passer par un processus expérimental complexe, qui comprend plusieurs étapes et implique certaines conditions favorables, qui sont loin d’être toujours réalisées. En esquissant ici quelques propositions, nous sortons de la zone de confort du chercheur, de son périmètre de compétence, pour prendre des risques en tant que citoyen (nigérien) concerné.
Étapes
La première étape est évidemment l’identification d’experts contextuels en fonction des domaines de l’administration qui sont choisis pour mener l’expérience. Des domaines comme l’éducation ou la santé peuvent être considérés comme prioritaires, mais en procédant par étapes, en commençant par des secteurs particuliers comme la santé maternelle ou l’éducation primaire. L’identification ne peut se faire selon la voie hiérarchique en raison de l’importance des phénomènes de clientélisme, de favoritisme et de corruption dans la gestion des ressources humaines. Des enquêtes ad hoc fines sont donc nécessaires. Elles doivent être conduites de préférence par des chercheurs nationaux (s’ils ont les compétences nécessaires), plus familiers des contextes locaux que leurs collègues du Nord, mais seulement dans la mesure où ils n’ont pas de conflits d’intérêts et pour autant qu’ils ne soient pas soumis à des formes de censure ou de pression. Ces enquêtes ne se bornent pas à l’identification d’experts contextuels, mais documentent aussi leurs pratiques, les innovations et les réformes qu’ils ont mises en place, leurs succès (et leurs échecs).
La seconde étape consiste à mettre en réseau, dans chaque domaine particulier, les experts contextuels identifiés, afin de leur permettre d’échanger leurs expériences, de confronter leurs innovations, d’évaluer ce qui peut être importé d’un contexte de travail à un autre au prix de diverses adaptations.
La troisième étape propose aux experts contextuels de se confronter à des « nœuds critiques », des goulots d’étranglement, des problèmes non résolus de leurs administrations respectives. On leur demande de sortir de leur seul contexte de travail pour émettre un diagnostic et faire des propositions réalistes, dans une perspective nationale, afin d’améliorer ou de corriger ce qui peut l’être.
Ces trois étapes ont été franchies dans le cadre de la recherche-action du Lasdel évoquée ci-dessus et ciblant les professionnels de santé maternelle au Niger. Mais le processus est actuellement arrêté à ce niveau.
La quatrième étape relève d’une montée en puissance du dispositif sur la scène nationale. Elle consisterait d’une part à initier une collaboration entre experts contextuels, experts nationaux et décideurs nationaux dans le domaine choisi (dans le cas du processus initié par le Lasdel, il s’agirait du système de santé nigérien) afin de trouver des solutions nationales à faibles coûts aux problèmes rencontrés dans ce domaine. D’autre part, il s’agirait de promouvoir les innovations internes au sein des administrations par des campagnes médiatiques. Enfin, les écoles de formation des personnels incorporeraient dans leurs cursus des modules et des séjours de terrain sur ce thème.
Conditions
On voit que ces différentes étapes impliquent des conditions différentes pour être menées à bien. Les trois premières ne demandent qu’un financement relativement modeste (qui peut certes venir de bailleurs de fonds, mais il serait nettement préférable que l’État prenne en charge le processus). Mais il faut aussi un aval minimum du ministère responsable, souvent acquis grâce à la présence d’alliés ou d’acteurs favorables en son sein. Toutefois, un aval ne signifie en rien un engagement ou une implication. Il faut surtout des chercheurs motivés par ce type d’expérience, connaissant bien le domaine concerné, et formés aux méthodes qualitatives.
La dernière étape suppose au contraire un engagement politique réel, au niveau gouvernemental. Donner une visibilité nationale à des experts contextuels, même s’il s’agit d’une expérience, même s’il s’agit de domaines relativement circonscrits (la santé maternelle, les instituteurs, les greffes des tribunaux, la sécurité routière…), c’est se heurter à des intérêts, déranger des routines, et donc rencontrer des résistances. Il faut donc un soutien de décideurs de haut niveau, il faut un portage politique fort, des appuis solides au sommet de l’État. Il faut qu’une institution publique reconnue adhère à cette orientation et la fasse sienne.
Conclusion
Il fut un temps (les années 1960-1980) où le slogan « compter sur ses propres forces » circulait dans les milieux marxistes et anti-impérialistes. Largement promu par la Chine maoïste et le FLN vietnamien, il a été repris en Afrique par les régimes qui se voulaient révolutionnaires. On sait que la réalité s’est hélas révélée souvent fort éloignée de la rhétorique, et le slogan a disparu comme ont disparu les illusions associées à ces régimes. Seul Thomas Sankara surnage dans les mémoires, ce qui d’ailleurs témoigne de ce que les innovations qu’il avait introduites et les tentatives qu’il avait esquissées pour sortir son pays de la dépendance ont encore un écho positif au sein de la jeunesse africaine. Cela peut donner un peu d’optimisme.
En effet, la stratégie de « compter sur ses propres forces » n’a en soi rien d’absurde, et mérite sans doute une certaine réhabilitation, ou, plus exactement, on peut souhaiter qu’elle soit repensée et refondée sur des bases nouvelles. Il ne s’agit plus de se situer dans une perspective marxiste-léniniste, ni d’espérer une rupture radicale avec l’impérialisme devenu aujourd’hui la globalisation néolibérale, ni de créer des forteresses révolutionnaires autosuffisantes5. Par exemple, les experts contextuels ne vont pas remplacer les experts en ingénierie sociale, mais ils vont contrebalancer le pouvoir de ces derniers dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques, où ils apporteront des savoirs et des compétences « du terrain » qui font actuellement défaut.
It is a case of inventing multiple gradual breaks, often low-key, always at low cost, with aid dependency; it is a matter of promoting endogenous initiatives and local innovations as much as possible; it has to do with supporting reformers from within. It is obviously a political struggle, in the broadest sense – one that is, nevertheless, far removed from party politics and that is based on small steps, on trials and experiments, on bets and risk-taking, and is therefore of an incremental nature. It is a patient, long-term struggle, which does not correspond to the short time of programmes and projects (usually limited to four years) and the equally short time of parties (from one election to the next). It is a struggle that does not depend on injunctions from the top, it does not wait for some leader maximo, because it can and must be led at different levels of the state and society: at the bottom by users, by associative actors, by public agents in contact with the populations (“interface civil servants”, or street level bureaucrats, Lipsky 1980); half-way down the ladder, by administrative executives, department heads, municipal officials; and at the top by political leaders, general directors, high commissioners, ministers… Can we not dream of such a reforming alliance, beyond government changes and political struggles?
Mais ce combat politique, ou militant, s’adresse aussi aux chercheurs, car il recouvre une orientation scientifique qui s’insère dans la perspective de ce que nous avons appelé le « réformisme critique ». Le réformisme critique constitue, pour les politistes, les sociologues ou les anthropologues qui analysent l’ingénierie sociale (en particulier l’aide développementiste et humanitaire, les politiques publiques, le fonctionnement des États et des services publics), une des quatre « positionnalités civiques » qui s’offrent à tout chercheur. Les trois autres positionnalités civiques sont la recherche « pure » (non directement intéressée par l’action), la recherche « appliquée » (au service direct d’une institution), et la recherche « radicale » (focalisée sur la dénonciation). Quant au réformisme critique, il peut se définir comme « combinant une indépendance à l’égard des institutions concernées, le désir de contribuer à l’amélioration des interventions, et une analyse critique, empiriquement fondée, de la fabrication et de la mise en œuvre de celles-ci ».
Des diagnostics sans complaisance et solidement documentés sur le fonctionnement des services publics et des politiques publiques font partie en quelque sorte de l’ADN du réformisme critique tel qu’il est pratiqué par des chercheurs africains de plus en plus nombreux
Le Lasdel est depuis vingt ans un grand producteur (mais pas le seul) de tels diagnostics, qui permettent de mettre en évidence, entre autres, diverses facettes concrètes de la dépendance à l’aide, et ses effets pervers. On en trouvera un grand nombre en libre accès parmi les 128 numéros de la série « Études et travaux du Lasdel »6 .
Mais l’identification et la documentation des innovations « de l’intérieur » et des experts contextuels doivent faire partie aussi du cahier des charges des recherches relevant du réformisme critique. Car elles constituent une des principales pistes pour ne plus suivre aveuglément les préconisations, incitations, et interventions des « partenaires » du Nord, pour encourager l’initiative et l’imagination au sein des administrations et des services publics en Afrique même, autrement dit pour mettre en œuvre une stratégie renouvelée et réaliste du « compter sur ses propres forces » permettant de rompre peu à peu le cercle vicieux de la dépendance à l’aide.